政府采购的法律适用与范围

随着对财政性资金与政府采购管理的加强，近年来政府采购的范围、规模都呈扩大和上升趋势。本文笔者将结合在实务中遇到的问题，梳理政府采购中的法律法规以及政府采购的范围。
【政府采购的法律适用】
政府采购涉及的法律法规较多，从《政府采购法》、《招标投标法》、《审计法》、《价格法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《行政处罚法》，到《政府采购法实施条例》、《招标投标法实施条例》、财政部《政府采购供应商投诉处理办法》、财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、财政部监察部《政府采购评审专家管理办法》、国家工商总局《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》，再到各省市制定的条例与办法（如浙江省财政厅《浙江省政府采购供应商质疑处理办法》），都对政府采购各环节及供应商质疑的救济途径进行了较为系统的规制。同时，也存在地方条例与办法中的个别规定与上位法相冲突的情况。
因此，在处理政府采购纠纷时，法律法规检索应从上位法到下位法，并梳理各省、市的条例与办法；另外，还须特别注意法律适用的具体范围。例如，《招标投标法》与《招标投标法实施条例》并不当然适用于政府采购公开招标。根据《政府采购法》第四条及《政府采购法实施条例》第七条，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，才适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及其实施条例。
【政府采购的范围】
何为政府采购？这一问题似乎并不值得被讨论。《政府采购法》第二条对政府采购的范围进行了规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
但是，在实务中经常出现以下情形：
（1）采购主体系事业单位出资设立的企业法人；
（2）采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金；
（3）还款来源系财政性资金的借贷资金。
第一种情形实质系政府采购的主体问题，即“采购人”的定义；第二、三种情形系政府采购的资金来源问题。
第一种情形的提出，源于笔者的实务经历。在笔者为供应商提供质疑、投诉等救济的法律服务时发现，尽管招标文件、公告均明确该招投标系“政府采购公开招标”，且适用《政府采购法》，在该采购主体的省级政府采购网站上也能查询到该采购项目的信息。但是，当供应商向财政部门书面提出投诉后，财政部门认为“该采购项目主体（笔者按：事业单位出资设立的企业法人）不符合《政府采购法》的相关规定，决定将投诉移交其他政府部门处理”。
那么，应如何认定该情形呢？尽管部分的地方政策将“集体企业、各村（居）委会”（如中山市神湾镇人民政府《神湾镇镇级政府采购工作管理办法》）也纳入采购人的范畴，但是从上位法《政府采购法》而言，“采购人”应仅包括“各级国家机关、事业单位和团体组织”。笔者认为，对于采购主体系事业单位出资设立的企业法人的，不宜认定《政府采购法》当然适用于该情形。
针对第二种情形，《政府采购法实施条例》第二条作出了规定：国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。
对于第三种情形，《政府采购法实施条例》第二条规定，以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。
因此，政府采购行为应同时满足两项要素，一是采购资金必须为财政性资金，而是采购主体应为国家机关、事业单位和团体组织。