低效用地处置的十条路径

2019年新修正《土地管理法》和2021年修订的《土地管理法实施条例》，进一步贯彻落实最严格的节约集约用地制度，并首次将“城镇低效用地再开发”写入行政法规。近年来，各地积极探索推进城镇低效用地再开发，但在现行法律法规及政策下，针对城镇低效用地处置，明显缺乏“硬”手段，只能采取“软”措施。近日，笔者对低效用地（不含闲置土地）处置的可能路径进行了认真梳理，现总结如下：
一、限期竣工投产
《项目招商引资协议》、《国有建设用地使用权出让合同》对开工期限、竣工期限、投产期限及延期开工、逾期竣工、逾期投产的违约责任。据此，签订协议的相应部门可以依据协议约定，书面督促企业限期竣工投产，甚至追究逾期竣工投产违约责任。
二、协议收购储备
根据《土地储备管理办法》第二大点第（四）小点、第三大点第（九）小点规定，低效用地应当优先纳入储备计划。土地储备机构与土地使用权人可以根据土地评估结果协商，经同级自然资源主管部门和财政部门确认，协议收购低效用地并纳入储备。
三、解除出让合同
针对没有缴清土地出让金的地块，根据《国有建设用地使用权出让合同》约定，延期支付土地出让金超过60天，且经催告后在合理期限内仍未缴清的，出让人有权解除出让合同，收回出让的土地使用权，并没收定金，同时还有权主张赔偿损失。
四、监督转让土地
针对缴清土地出让金、办理了不动产权证书，且完成25%以上投资的土地，企业可以转让整宗土地或分割转让部分土地。根据《江西省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》等文件，未完25%投资的可以预告登记转让。
五、企业兼并重组
在尊重企业意愿，遵循市场经济规则的基础上，引导企业通过合并和股权、资产收购等多种形式，盘活城镇低效用地，促进城镇低效用地再开发。地方国资公司可以发挥积极作用，参与低效用地所涉企业兼并重组。
六、引导转型升级
针对因产品落后、产能过剩造成停产，但企业具有一定实力的，地方政府可以出台针对性的奖励优惠政策，引导企业淘汰落后产能，推进技术升级，调整产品结构，实现企业转型升级。
七、启动房屋征收
利用规划调整契机，在城镇低效用地内合理布局基础设施、公共事业等公益项目，或者纳入旧城区改造范围，然后依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，依法启动房屋征收，同时收回国有土地使用权。
八、依法强制收回
针对因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地，或者经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等《土地管理法》第五十八条规定情形的，市、县自然资源局报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。
九、司法拍卖处置
针对负债多的企业，建议在“府院联动”机制下，积极推进人民法院启动司法拍卖，依法处置低效用地和闲置厂房。必要时，人民法院可以裁定进行破产清算重整。司法拍卖时，政府还可以安排地方国资公司参与竞拍。
十、出租闲置厂房
针对已竣工验收厂房但自身停产，且不愿意处置资产的企业，在不改变土地房屋权属、土地用途，且符合城乡规划、产业规划的前提下，可以由政府协助招引新项目入驻，通过将厂房出租给新入驻企业的方式，有效盘活利用闲置厂房。
城镇低效用地处置，缺乏统一路径，应当结合实际，按照“一企一策”原则，统筹运用民事、执法、税收、奖惩、司法、刑事等手段，推进城镇低效用地再开发，从而盘活利用存量用地。