编者按
深化司法体制综合配套改革，是今后一段时期我国司法领域改革的主要内容。“综合配套改革”这一概念，逐步被公众所熟知要从2005年起开始的浦东国家综合配套改革试验区开始，至今我国共批准设立12个地区为国家综合配套改革试验区。从经济特区、新区到综合配套改革试验区，体现了改革所必须具有的层次性、阶段性和持续性。在司法体制改革主体框架已基本确立后，中央适时提出在司法领域开展综合配套改革，某种程度这是对国家综合配套改革试验区经验的借鉴与移植，具有很强的现实意义。从国家综合配套改革试验区可以得到启示，拥有“先行先试权”是综合配套改革的最鲜明特征，制度创新是内核，综合配套是不均衡发展转向全面发展的过程，整体推进中各有侧重点。因此，借鉴上述经验启示，下一阶段深化司法体制综合配套改革，要深刻理解改革内涵，准确把握改革最优路径，激发改革主体内在驱动力，探索建立容错免责机制，并寻求改革领域重点突破。探索扩大试点区域，增强改革的协同效应。同时，充分认识综合配套改革的长期性，保持改革韧劲。
引言
2017年2月6日，时任中央政法委书记孟建柱视察上海高院时谈到，将对上海授予国家第一个司法综合配套改革试点。2017年7月，全国司改推进会在贵阳召开，习近平总书记作出重要指示，强调要“开展综合配套改革试点，提升改革整体效能”。8月，中央深改组审议通过正式文件，确定上海先行先试司法体制综合配套改革。此后，这一提法也写进了党的十九大报告。那么，中央针对司法领域所提出的“司法体制综合配套改革”这一全新概念源自何处？与我国设立的12个“国家综合配套改革试验区”是否存在某种概念的关联性？从中能得到何种启示？它主要解决司法领域哪些问题？科学回答这些问题，无疑对完善我国司法制度大有裨益。
一、追本溯源：“综合配套改革”的背景与缘起
（一）社会经济学概念：国家综合配套改革试验区
国家综合配套改革，是21世纪初我国经济社会发展进入新阶段后产生的新生事物。2005年3月，时任国务院总理温家宝在第十届全国人大第三次会议上的政府工作报告提出，“改革已经开始从经济领域扩展到更深、更广阔的方面,涉及到社会领域体制改革、包括文化教育体制改革、科技体制改革领域等等,进入全面、整体推进阶段”。2005年6月，上海浦东新区被批准为全国首个综合配套改革试点。自此，我国开始了“国家综合配套改革试验区”这一全新改革制度。随后八年间，国家先后批准天津滨海新区、重庆市、成都市、武汉城市圈、长株潭城市群、深圳市、沈阳经济区、山西省、浙江省义乌市、厦门市、黑龙江“两大平原”等共12个地区开展综合配套改革试验区（如图表1）。
（二）渐进式改革的逻辑延伸：从经济特区、新区到国家综合配套改革试验区
从经济特区、新区到综合配套改革试验区的发展战略变迁，体现了改革所必须具有的层次性、阶段性和持续性。上世纪70年代末，中国开始改革开放，计划经济向社会主义市场经济转型之路开启。80年代初期起，先后设立深圳、珠海、汕头等7个经济特区，特定历史条件下通过给予特殊政策优惠的方式，以探寻经济体制破冰改革路径。随着改革开放步伐加快，1992年中央决定设立上海浦东新区，随后改革从区域性试验进入全面展开阶段，全国先后成立天津滨海新区等19个国家级新区。进入21世纪，为进一步适应经济社会发展新形势，亟待改变以往“相对剥夺其他地区发展权利”的区域优惠牵引发展模式，转向探索改革成本由地方承担、改革红利来源制度创新、促进公平竞争的新路径。设立国家综合配套改革试验区，正适应了这一需要（如图表2）。
有别于经济特区、新区，国家综合配套改革试验区是在改革开放已取得阶段性成效的基础上，为顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求，党中央、国务院设立的承担国家层面综合性改革任务的试点地区。除经济领域，它更多关注社会、文化、科技等，强调改革的“全面、整体推进”，主要目的是通过选择一批有代表性的区域进行综合配套改革，探索创新区域发展、提升区域乃至国家竞争力的新思维、新模式。
二、司法领域的借鉴与移植：司法体制综合配套改革试点
“综合配套改革”，并非凭空飞来之物。从现有可查资料看，除国家综合配套改革试验区外，我们无法找寻到其他任何更加符合常理、更加有说服力的概念来源。同样，“司法体制综合配套改革”也不会凭空产生。因此，我们至少可以得出推论：“司法体制综合配套改革”在某种程度上借鉴或移植了“国家综合配套改革试验区”这一概念。
（一）前提与背景：党的十八大以来，全面深化司法体制改革
司法体制改革是国家司法机关和司法制度在宪法规定的司法体制框架内，实现自我创新、自我完善和自我发展，建设有中国特色社会主义现代司法体系和司法制度的重要改革。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对全面深化司法体制改革、全面推进依法治国作出重大战略部署。十八届三中全会将司法改革确定为全面深化改革的重点领域之一，提出18项司法体制改革任务。十八届四中全会从保证公正司法、提高司法公信力等六方面提出111项改革部署。五年间，中央全面深化改革领导小组召开38次会议，审议通过48个司法改革文件。2014年6月起，上海、广东、吉林等第一批7个司法改革试点省市，积极推进完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院人财物统一管理等四项基础性改革。此后，第二批江苏、福建等11个试点省区市，第三批北京、天津等14个省区市陆续进行试点，司法改革在全国全面推开，各项改革举措深入推进（如图表3）。
（二）司改革新篇章：中央授权上海开展司法体制综合配套改革
在2017年7月在贵阳召开的全国司法体制改革推进会上，孟建柱指出，司法体制改革主体框架已基本确立，符合司法规律的体制机制逐步形成。为进一步优化完善司法工作相关配套制度，努力实现更公正、更高效、更专业、更权威的司法，2017年8月29日，中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》，确定上海先行先试，在率先完成前一阶段四项基础性改革任务的基础上，实施司法体制综合配套改革试点，并从规范权力运行、推进前端治理、完善分类管理、维护司法权威等四方面提出25 项配套改革部署（如图表4）。
（三）上海改革试点：开展司法体制综合配套改革试点的基本情况
2017年9月28日，上海市委专门召开司法体制综合配套改革推进会，随后上海市委政法委2017年10月25日颁布《贯彻落实〈关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见〉的分工方案》，把25项改革举措细化为117项具体任务，列入分工方案的责任、参加单位超过45家。2017年11月1日，上海高院制定颁布《关于贯彻落实〈关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见〉的实施方案》（以下简称《实施方案》）。2018年5月，上海高院专门成立司法体制综合配套改革领导小组及办公室，研究制定《上海市高级人民法院关于加强司法体制综合配套改革推进机制建设的若干意见》（如图表5）。
上海高院《实施方案》将市委政法委分工方案中的107项（责任单位101项，参加单位6项）改革任务细化分解为8大类，共72条、136项具体任务（如图表6）。同时，上海法院结合实际、自我加压，将服务保障上海经济社会发展大局、与综合配套改革关联度高、配套性强的34项具体任务也纳入方案。
图表6：上海高院《实施方案》提出的72条改革任务
（四）其他省市开展综合配套改革的情况
除上海外，北京、深圳、青海等地也结合各自实际，陆续出台开展司法体制综合配套改革的文件和措施，以全面提升司法体制改革整体效能，推动司法体制改革“第二阶段”向纵深发展。
1.青海省
2018年5月，青海省委政法委颁布《关于青海省开展司法体制综合配套改革的框架意见》，从五方面提出27项改革举措：一是规范权力运行，加强管理监督，提升司法办案质效。包括司法职权配置，内设机构和刑事诉讼制度改革，及强化人权保障和执法活动监督等。二是推进前端治理，深化科技应用，解决案多人少矛盾。包括健全多元化纠纷解决、繁简分流，盘活审判资源，依托青海省ZF801项目，基本实现刑事案件跨部门网上流转。三是完善分类管理，夯实制度保障，推动司法人才正规化专业化职业化发展。主要从单独职务序列、入额遴选等七方面推动。四是维护司法权威，强化系统集成，着力优化法治环境。包括维护司法裁判终局性、提升司法执行力等四方面。五是加强党的建设，打造对党忠诚的新时代政法队伍，推动党建与司法改革同步全面深化。
2.深圳法院
2018年5月15日，深圳市中级人民法院颁布《深圳法院深化司法体制综合配套改革全面落实司法责任制工作规划（2018-2019）》，共涉及八方面、60个重点改革项目，以重点解决近年来案件数量激增与有限司法资源之间的矛盾，从推进矛盾纠纷前端治理、实现涉诉纠纷二次分流等维度寻求出路，系统构建缓解司法供需矛盾“深圳样本”（如图表7）。
图表7：《深圳法院深化司法体制综合配套改革全面落实司法责任制工作规划（2018-2019）》内容
三、改革检视：基于12个国家综合配套改革试验区的运行特点
（一）国家综合配套改革试验区的主题分类
目前，国务院已经先后批准12个国家综合配套改革试验区，从主题上看可以分为：①开发开放类，包括上海浦东新区、天津滨海新区、深圳市、厦门市、义乌市；②城乡统筹类，包括重庆、成都；③“两型”社会建设类，包括武汉城市圈、长株潭城市群；④新型工业化类，包括沈阳经济区；⑤农业现代化类，包括黑龙江省“两大平原”；⑥资源型经济转型类，包括山西省（如图表8）。
（二）选取国家综合配套改革试验区的区域考量
从各国家综合配套改革试验区的区位分布、发展特色、改革重点等分析，可发现以下特征：第一，地域上具有代表性。试点地区在东、中、西部区域内乃至全国范围有一定影响和辐射力，基本可代表处于不同发展水平的阶段性特点；第二，均具有较好的改革基础。如浦东新区、深圳特区等均已在此前改革的一些领域进行了探索，甚至已走在全国前列，积累了一定改革经验，具备先行先试、率先突破的良好基础。第三，内容上具有典型性。如山西省、沈阳经济区等试点地区所面临的体制机制问题能代表本地区普遍特征，所确定的改革任务能反映本区域改革发展特点和迫切需求，对推动该区域乃至全国改革具示范作用。第四，具有一定发展潜力和承载能力。有较强的区域综合实力，能承受必要的改革成本，本区域民众对改革认识较深，拥护改革、参与改革积极性高。
（三）建立国家综合配套改革试验区的价值目标
根据中央对上海浦东新区、天津滨海新区和深圳等地的定位来分析，建立国家综合配套改革试验区的目标呈多样性，系诸多元系统组合。具体可概括为：①总体战略目标，率先建立起完善的社会主义市场经济体制；②基本目标，在有条件、有代表性的地区、关键领域和环节上先行试点并取得突破，形成一批新的区域创新增长极，带动地区政治、经济、文化和社会事业快速发展；③结构目标，在试验区内建立“经济市场化、政治民主化、法制健全化、社会和谐化、环境友好型”的社会主义新型社会发展模式（如图表9）。
四、经验启示：基于对“综合配套改革”的共性提炼与内涵分析
国家综合配套改革试验区从本质上与此前的经济特区、新区等改革模式一脉相承，是经济体制改革深化的必然指向。总结13年来国家综合配套改革试验区的运行特点和经验，可得出以下启示：
（一）综合配套改革试验区的基本意涵在于“综合+配套”
“综合配套改革”，从文意看，是对主体结构的辅助性、协调性的完善措施。继承是发展的前提，发展是继承的必然要求，没有继承的发展走不远。实施综合配套改革试点是改革向纵深推进的战略性部署，根本宗旨是要改变多年形成的单纯强调经济增长的发展观，从社会发展、城乡关系、土地开发和资源环境保护等多领域、多维度全面推进改革，着重强调各项改革措施的“综合配套”，形成相互协调、集成效果显著的运行机制，增强全方位、各领域、多层次改革的协调性、联动性和配套性，健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制，建立起完善的社会主义市场经济体制。
（二）拥有“先行先试权+试错权”是综合配套改革的最鲜明特征
综合配套改革与以往改革最大的不同在于，中央已不再只简单地给予优惠政策，而更加强调各试验区在制度创新上大胆先行先试，这也是其与经济特区、新区最本质的区别。经过中央授权，由地方政府主导的改革合法化，试点区域政府拥有“试错权”，某种程度上，在授权范围内任何改革和创新都名正言顺，这大大减少了地方政府改革的风险，获得更大的自主决策权。例如，中央对浦东新区综合配套改革试验区可形象称之为“三无”政策，即无一分钱、无一个给予的项目，无一项财税优惠政策。但从另一角度看，国家给予浦东新区“最大的特权”是制度创新“试错权”，使其能通过区域性体制机制率先创新，推动面上改革。
（三）创新是综合配套改革的驱动力和内核
经济特区、新区等改革可视为“区域性优惠政策牵引、地区性开放搞活拉动”的初级形态，主要依赖政策的势能差，是“外表型”发展模式。但综合配套改革则不同，自主创新是发展的主要驱动力。改革之初，上海市委市政府对浦东综合配套改革提出“要把创新作为浦东开发的生命线，在全国的改革开放中发挥示范带动作用”的定位，深圳市人大常委会则专门批准通过改革创新促进条例。2015年9月，国家发展改革委印发《进一步做好国家综合配套改革试验区工作的意见》（发改经体〔2015〕2011号），明确“对长期等待观望、寄希望于给予优惠政策、试验多年而无较大进展的试验区取消国家综合配套改革试验区资格”。因此，综合配套改革着眼于鼓励“制度创新”，以“立”为主。
（四）是从单项、非均衡发展转向全面发展的过程
此前我国渐进式改革开放的历程，主要采用非均衡的推进方式。具体来说，经济领域改革开放先于政治与社会领域，造成政治、社会发展与改革滞后于经济发展。生产要素市场改革滞后于产品市场改革，国有企业改革滞后于非国有经济改革，产权改革滞后于市场发展等。地域上看，中西部地区改革开放滞后于沿海地区。进入新的发展阶段后，改革开放进入全面协调与发展的新时期，必然要求全面推进经济、政治、文化、社会的改革发展，促进各环节、各方面相互协调，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放。
（五）改革整体推进中各有侧重点
总体看，围绕消除不利发挥市场基础性作用的体制机制障碍深化改革，是一段时间内各试验区改革的首要任务。但由于我国改革战略选择的历史因素，不同试验区所处经济发展水平、区位优势等有较大差异，因此各区域改革侧重点也有所不同。以2007年底的成渝城乡统筹试验区为开端，之后获批的试验区主题越发鲜明，主要侧重某一方面，这表明在注重整体创新的同时需有重点突破。对于浦东新区、深圳特区等改革开放前沿阵地，通过深化经济体制改革，“着力推动实施一批有力度、有影响、含金量高的重大改革举措”是改革重点任务。但对于中西部的重庆、成都，改革重心涉及农村体制改革，主要目标是探索建立有利于改变城乡二元经济结构体制。而对于武汉城市圈、长株潭城市群，探索破解中国经济快速发展对资源、环境所造成的巨大压力，其改革成效对于我国树立新的发展标尺具有深远意义。
五、前路展望：深化司法体制综合配套改革的路径优化
（一）深刻理解司法体制综合配套改革的科学内涵
1.价值目标——建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度
根据中央深改组审议通过的《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》，司法体制综合配套改革的总体目标是通过“进一步优化完善司法公正相关配套措施，努力实现更公正、更高效、更专业、更权威的司法，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。这为下一步司法体制综合配套改革提供了目标指引和根本遵循。公正、高效、权威是中国特色社会主义司法制度的三大基本要求，也是我国司法体制改革的价值目标。五年来，改革总体形势向好，但随着改革不断深入，实践中也不断遇到新情况，出现诸多制约改革推进的瓶颈性问题，中央适时提出司法体制综合配套改革，系基于此考量。司法体制综合配套改革与过去五年改革一脉相承，总体目标没有变化，仍需坚持以建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度为目标，以公正为根本价值追求，以高效为重要目标导向，以专业为基本建设指引，以权威为长远发展方向，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义（如图表10）。
2.核心意涵——强源固基、查漏补缺、衔接融合，全面深化落实司法责任制
十三年以来，我国12个国家综合配套改革试验区的改革历程足以印证，综合配套改革虽然是对前一阶段改革的延续，但往往广度和深度远超若干分散的单项改革，具有显著的综合性、多层次性、复杂性，需要处理好各方面交叉关系。同样，深化司法体制综合配套改革，既是党的十八大以来司法改革的深化，又是进一步增强我国司法领域改革整体性、协调性的必然延伸。结合综合配套改革的一般特点及中央对上海试点的要求，下一步改革应从以下三方面着手：一是强源固基。后续改革以改革的既有状态为基础，改革中出现的新问题及被实践证明行之有效的改革举措，需通过综合配套改革来加以夯实固化。其首要任务即是夯实基础，在整合提炼改革经验基础上将人员分类管理、司法责任制等基础性改革成果予以固定，形成长效机制。推进中还会涉及制度化或立法保障的问题，如法院组织法、法官法等修法需跟进。二是填补漏洞。当前，司法责任制改革虽构建了司法体制的整体框架，但改革缺位、不顺畅等问题在一定范围依然存在。除四项基础性、引领性改革外，还有很多新问题、新情况亟待加以研究解决。因此，全面梳理，进一步查漏洞、补短板应是综合配套改革的题中之义。尤其要注重总结前一阶段改革举措的顺序和衔接上存在的堵点、漏点，避免后续改革造成新的制度断裂。三是衔接融合。各项改革间关联度高，需研究如何把点状分布的因子有机整合，而综合配套改革就是要把点连成线、形成面、组成体。尤其要紧紧抓住司法责任制改革这个“牛鼻子”，增强司法权运行中各环节系统性、整体性、联动性，激发改革整体效能（如图表11）。
（二）准确把握司法体制综合配套改革的最优路径
1.强化自主创新，激发司法“机器”内在驱动力
诚如前述，综合配套改革中，中央不再只是简单给予“优惠政策”，而是更注重激发改革主体的内在驱动力，力图通过自主创新促改革、促发展。同时，随着司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下地方法院人财物统一管理等几项基础性改革政策的逐步落地，法官、审判辅助人员、司法行政人员三类人员薪酬较改革前均有实质性增长，改革获得感、职业尊荣感显著提升。显然，若寄希望于通过进一步寻求红利让渡、政策优惠等“显性”方式推动改革，既不符合司法客观规律，也不符合民众对司法改革的价值评判标准。因此，必须破除某些地区法院存在的“等、靠、要”依赖思想，而要坚持自我革新、制度创新，充分激发司法“机器”内在驱动力，这是司法体制综合配套改革的必由之路，也是不二选择。在此基础上，以问题和需求为导向，紧紧围绕着力解决案多人少、完善审判监督管理等制约司法能力、影响审判质效的深层次问题，坚持大胆探索，不断增强改革的针对性、有效性，才能找到最有利于资源优化配置、最能提升办案质效的司法运行模式。
2.紧扣重点环节，实现整体推进与重点突破有机统一
从中央对12个国家综合配套改革试验区的主题定位看，各区域改革目标侧重点均有所不同。具体到某一个改革试验区，在某一个特定时期的改革重点领域和任务也各有不同，其会随着形势发展而不断调整。司法体制综合配套改革是一项复杂的系统工程，仅《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》就涵盖4个方面25条改革任务，上海高院《实施意见》更是多达136项具体任务。面对繁杂的改革任务，唯有坚持重点突破，分清轻重缓急，从影响司法公正、制约司法能力最突出、最迫切的问题改起，从各方面已形成共识的环节改起，做到全局和局部相配套、治本与治标相结合、渐进与突破相衔接，才能实现整体推进与重点突破相统一，推动改革向纵深发展。具体而言，应重点围绕规范审判权力运行、建立审判监督管理新机制、健全法律统一适用机制、完善专业法官会议机制、抓实司法业绩考核、畅通员额退出机制等当下最迫切的问题寻求重点突破，以带动整体推进。（如图表12）。
3.扩大试点区域，增强综合配套改革的协同效应
自2013年黑龙江“两大平原”获批综合配套改革试验区后，国家原则上已不再接受新的综合配套改革试验区的申请。但此前，在设立浦东新区综合配套改革试验区设立之初，两年间全国共有18个省区市提出申报21个试验区，此后陆续亦有其他11个地区成功获批。区域多样化的试点设置，既考虑了我国东、中、西部不同区域生产力发展的阶段特点，也符合改革创新的一般规律。2014年本轮司法体制改革伊始，上海、广东等7个省市作为第一批改革试点率先启动改革，此后第二批、第三批试点省市有序推开，亦遵循了“先试点后推广”的改革方法论。司法体制综合配套改革涵盖了司法领域各方面各环节，改革任务更多，因此，建议除上海外，可有针对性再增加若干个省市为试点地区。具体而言，考虑到深圳、青海、北京等地均已专门研究出台了司法体制综合配套改革规划或框架意见，既具有主动参与改革的积极性，也有推动改革的先发优势，同时，三地在区域上有一定代表性，可予优先考虑。
4.增强改革容忍度，探索建立容错免责机制
司法权从根本上说是中央事权，也就是说，司法体制综合配套改革试点不仅只是上海等某一个或几个地方性的制度创新，它还体现了国家整体司法体制改革战略的目标考量。以试点地区为载体，通过改革和创新，既可把解决区域个性问题与攻克司法全国普遍性难题结合，实现重点突破与整体创新，又可将“试错成本”控制在一定试点区域内，将改革风险降到最低，平稳有序推进改革进程，这是中央赋予试点地区综合配套改革权的初衷。司法领域的改革，作为政治体制改革的重要组成部分，具有很强的政治性、政策性，改革者既需要有较强的创新精神，更需要有强烈的责任担当和魄力。但是，改革创新本质上是不断“试错”的过程，只有对失败宽容理解，为敢于创新者、勇于担当者撑腰壮胆，建立改革的试错容错机制，鼓励“大胆试、大胆闯、自主改”，才能克服怕承担风险、怕触及矛盾、怕影响自身利益的顾虑，真正摆脱僵化教条的思想束缚、不利于创新的体制约束，推动司法体制改革行稳致远。
5.保持改革韧劲，深刻认识综合配套改革的长期性
根据上海高院《实施方案》，司法体制综合配套改革试点任务将“确保到2019年基本完成”，其中大部分任务应在2018年底完成。改革是一项艰巨性、长期性、系统性的工程，很难一蹴而就。上海浦东新区于2005年6月被批准为全国首个综合配套改革试点已有十三年，但浦东新区始终将此项改革常抓不懈，定期召开综合配套改革试点工作会议，围绕年度重点工作出台任务推进举措。2018年5月，国家发展改革委发布《2018年国家综合配套改革试验区重点任务》，再次对12个国家综合配套改革试验区提出新的要求。此前13年间，国家发展改革委亦多次通过印发改革意见、开展督促检查等形式，一以贯之予以推动。司法体制综合配套改革作为一项配套性、协调性工程，以加快建立公正高效权威的中国特色社会主义司法制度为根本遵循，目标宏伟，任重道远。当前，司法改革已经进入了深水区和攻坚期，面临内设机构改革、法官单独序列管理改革、推动省级以下地方法院财物统一管理等诸多难啃硬骨头，很多时候需要“动自己的奶酪”，涉及复杂的利益关系调整和矛盾化解，推进难度和风险也更加突出。为此，必须充分认识综合配套改革的长期性，进一步增强改革定力，保持改革韧劲。
深化司法体制综合配套改革，是今后一段时期我国司法领域改革的主要内容。“综合配套改革”这一概念，逐步被公众所熟知要从2005年起开始的浦东国家综合配套改革试验区开始，至今我国共批准设立12个地区为国家综合配套改革试验区。从经济特区、新区到综合配套改革试验区，体现了改革所必须具有的层次性、阶段性和持续性。在司法体制改革主体框架已基本确立后，中央适时提出在司法领域开展综合配套改革，某种程度这是对国家综合配套改革试验区经验的借鉴与移植，具有很强的现实意义。从国家综合配套改革试验区可以得到启示，拥有“先行先试权”是综合配套改革的最鲜明特征，制度创新是内核，综合配套是不均衡发展转向全面发展的过程，整体推进中各有侧重点。因此，借鉴上述经验启示，下一阶段深化司法体制综合配套改革，要深刻理解改革内涵，准确把握改革最优路径，激发改革主体内在驱动力，探索建立容错免责机制，并寻求改革领域重点突破。探索扩大试点区域，增强改革的协同效应。同时，充分认识综合配套改革的长期性，保持改革韧劲。
引言
2017年2月6日，时任中央政法委书记孟建柱视察上海高院时谈到，将对上海授予国家第一个司法综合配套改革试点。2017年7月，全国司改推进会在贵阳召开，习近平总书记作出重要指示，强调要“开展综合配套改革试点，提升改革整体效能”。8月，中央深改组审议通过正式文件，确定上海先行先试司法体制综合配套改革。此后，这一提法也写进了党的十九大报告。那么，中央针对司法领域所提出的“司法体制综合配套改革”这一全新概念源自何处？与我国设立的12个“国家综合配套改革试验区”是否存在某种概念的关联性？从中能得到何种启示？它主要解决司法领域哪些问题？科学回答这些问题，无疑对完善我国司法制度大有裨益。
一、追本溯源：“综合配套改革”的背景与缘起
（一）社会经济学概念：国家综合配套改革试验区
国家综合配套改革，是21世纪初我国经济社会发展进入新阶段后产生的新生事物。2005年3月，时任国务院总理温家宝在第十届全国人大第三次会议上的政府工作报告提出，“改革已经开始从经济领域扩展到更深、更广阔的方面,涉及到社会领域体制改革、包括文化教育体制改革、科技体制改革领域等等,进入全面、整体推进阶段”。2005年6月，上海浦东新区被批准为全国首个综合配套改革试点。自此，我国开始了“国家综合配套改革试验区”这一全新改革制度。随后八年间，国家先后批准天津滨海新区、重庆市、成都市、武汉城市圈、长株潭城市群、深圳市、沈阳经济区、山西省、浙江省义乌市、厦门市、黑龙江“两大平原”等共12个地区开展综合配套改革试验区（如图表1）。
（二）渐进式改革的逻辑延伸：从经济特区、新区到国家综合配套改革试验区
从经济特区、新区到综合配套改革试验区的发展战略变迁，体现了改革所必须具有的层次性、阶段性和持续性。上世纪70年代末，中国开始改革开放，计划经济向社会主义市场经济转型之路开启。80年代初期起，先后设立深圳、珠海、汕头等7个经济特区，特定历史条件下通过给予特殊政策优惠的方式，以探寻经济体制破冰改革路径。随着改革开放步伐加快，1992年中央决定设立上海浦东新区，随后改革从区域性试验进入全面展开阶段，全国先后成立天津滨海新区等19个国家级新区。进入21世纪，为进一步适应经济社会发展新形势，亟待改变以往“相对剥夺其他地区发展权利”的区域优惠牵引发展模式，转向探索改革成本由地方承担、改革红利来源制度创新、促进公平竞争的新路径。设立国家综合配套改革试验区，正适应了这一需要（如图表2）。
有别于经济特区、新区，国家综合配套改革试验区是在改革开放已取得阶段性成效的基础上，为顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求，党中央、国务院设立的承担国家层面综合性改革任务的试点地区。除经济领域，它更多关注社会、文化、科技等，强调改革的“全面、整体推进”，主要目的是通过选择一批有代表性的区域进行综合配套改革，探索创新区域发展、提升区域乃至国家竞争力的新思维、新模式。
二、司法领域的借鉴与移植：司法体制综合配套改革试点
“综合配套改革”，并非凭空飞来之物。从现有可查资料看，除国家综合配套改革试验区外，我们无法找寻到其他任何更加符合常理、更加有说服力的概念来源。同样，“司法体制综合配套改革”也不会凭空产生。因此，我们至少可以得出推论：“司法体制综合配套改革”在某种程度上借鉴或移植了“国家综合配套改革试验区”这一概念。
（一）前提与背景：党的十八大以来，全面深化司法体制改革
司法体制改革是国家司法机关和司法制度在宪法规定的司法体制框架内，实现自我创新、自我完善和自我发展，建设有中国特色社会主义现代司法体系和司法制度的重要改革。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对全面深化司法体制改革、全面推进依法治国作出重大战略部署。十八届三中全会将司法改革确定为全面深化改革的重点领域之一，提出18项司法体制改革任务。十八届四中全会从保证公正司法、提高司法公信力等六方面提出111项改革部署。五年间，中央全面深化改革领导小组召开38次会议，审议通过48个司法改革文件。2014年6月起，上海、广东、吉林等第一批7个司法改革试点省市，积极推进完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院人财物统一管理等四项基础性改革。此后，第二批江苏、福建等11个试点省区市，第三批北京、天津等14个省区市陆续进行试点，司法改革在全国全面推开，各项改革举措深入推进（如图表3）。
（二）司改革新篇章：中央授权上海开展司法体制综合配套改革
在2017年7月在贵阳召开的全国司法体制改革推进会上，孟建柱指出，司法体制改革主体框架已基本确立，符合司法规律的体制机制逐步形成。为进一步优化完善司法工作相关配套制度，努力实现更公正、更高效、更专业、更权威的司法，2017年8月29日，中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》，确定上海先行先试，在率先完成前一阶段四项基础性改革任务的基础上，实施司法体制综合配套改革试点，并从规范权力运行、推进前端治理、完善分类管理、维护司法权威等四方面提出25 项配套改革部署（如图表4）。
（三）上海改革试点：开展司法体制综合配套改革试点的基本情况
2017年9月28日，上海市委专门召开司法体制综合配套改革推进会，随后上海市委政法委2017年10月25日颁布《贯彻落实〈关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见〉的分工方案》，把25项改革举措细化为117项具体任务，列入分工方案的责任、参加单位超过45家。2017年11月1日，上海高院制定颁布《关于贯彻落实〈关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见〉的实施方案》（以下简称《实施方案》）。2018年5月，上海高院专门成立司法体制综合配套改革领导小组及办公室，研究制定《上海市高级人民法院关于加强司法体制综合配套改革推进机制建设的若干意见》（如图表5）。
上海高院《实施方案》将市委政法委分工方案中的107项（责任单位101项，参加单位6项）改革任务细化分解为8大类，共72条、136项具体任务（如图表6）。同时，上海法院结合实际、自我加压，将服务保障上海经济社会发展大局、与综合配套改革关联度高、配套性强的34项具体任务也纳入方案。
图表6：上海高院《实施方案》提出的72条改革任务
（四）其他省市开展综合配套改革的情况
除上海外，北京、深圳、青海等地也结合各自实际，陆续出台开展司法体制综合配套改革的文件和措施，以全面提升司法体制改革整体效能，推动司法体制改革“第二阶段”向纵深发展。
1.青海省
2018年5月，青海省委政法委颁布《关于青海省开展司法体制综合配套改革的框架意见》，从五方面提出27项改革举措：一是规范权力运行，加强管理监督，提升司法办案质效。包括司法职权配置，内设机构和刑事诉讼制度改革，及强化人权保障和执法活动监督等。二是推进前端治理，深化科技应用，解决案多人少矛盾。包括健全多元化纠纷解决、繁简分流，盘活审判资源，依托青海省ZF801项目，基本实现刑事案件跨部门网上流转。三是完善分类管理，夯实制度保障，推动司法人才正规化专业化职业化发展。主要从单独职务序列、入额遴选等七方面推动。四是维护司法权威，强化系统集成，着力优化法治环境。包括维护司法裁判终局性、提升司法执行力等四方面。五是加强党的建设，打造对党忠诚的新时代政法队伍，推动党建与司法改革同步全面深化。
2.深圳法院
2018年5月15日，深圳市中级人民法院颁布《深圳法院深化司法体制综合配套改革全面落实司法责任制工作规划（2018-2019）》，共涉及八方面、60个重点改革项目，以重点解决近年来案件数量激增与有限司法资源之间的矛盾，从推进矛盾纠纷前端治理、实现涉诉纠纷二次分流等维度寻求出路，系统构建缓解司法供需矛盾“深圳样本”（如图表7）。
图表7：《深圳法院深化司法体制综合配套改革全面落实司法责任制工作规划（2018-2019）》内容
三、改革检视：基于12个国家综合配套改革试验区的运行特点
（一）国家综合配套改革试验区的主题分类
目前，国务院已经先后批准12个国家综合配套改革试验区，从主题上看可以分为：①开发开放类，包括上海浦东新区、天津滨海新区、深圳市、厦门市、义乌市；②城乡统筹类，包括重庆、成都；③“两型”社会建设类，包括武汉城市圈、长株潭城市群；④新型工业化类，包括沈阳经济区；⑤农业现代化类，包括黑龙江省“两大平原”；⑥资源型经济转型类，包括山西省（如图表8）。
（二）选取国家综合配套改革试验区的区域考量
从各国家综合配套改革试验区的区位分布、发展特色、改革重点等分析，可发现以下特征：第一，地域上具有代表性。试点地区在东、中、西部区域内乃至全国范围有一定影响和辐射力，基本可代表处于不同发展水平的阶段性特点；第二，均具有较好的改革基础。如浦东新区、深圳特区等均已在此前改革的一些领域进行了探索，甚至已走在全国前列，积累了一定改革经验，具备先行先试、率先突破的良好基础。第三，内容上具有典型性。如山西省、沈阳经济区等试点地区所面临的体制机制问题能代表本地区普遍特征，所确定的改革任务能反映本区域改革发展特点和迫切需求，对推动该区域乃至全国改革具示范作用。第四，具有一定发展潜力和承载能力。有较强的区域综合实力，能承受必要的改革成本，本区域民众对改革认识较深，拥护改革、参与改革积极性高。
（三）建立国家综合配套改革试验区的价值目标
根据中央对上海浦东新区、天津滨海新区和深圳等地的定位来分析，建立国家综合配套改革试验区的目标呈多样性，系诸多元系统组合。具体可概括为：①总体战略目标，率先建立起完善的社会主义市场经济体制；②基本目标，在有条件、有代表性的地区、关键领域和环节上先行试点并取得突破，形成一批新的区域创新增长极，带动地区政治、经济、文化和社会事业快速发展；③结构目标，在试验区内建立“经济市场化、政治民主化、法制健全化、社会和谐化、环境友好型”的社会主义新型社会发展模式（如图表9）。
四、经验启示：基于对“综合配套改革”的共性提炼与内涵分析
国家综合配套改革试验区从本质上与此前的经济特区、新区等改革模式一脉相承，是经济体制改革深化的必然指向。总结13年来国家综合配套改革试验区的运行特点和经验，可得出以下启示：
（一）综合配套改革试验区的基本意涵在于“综合+配套”
“综合配套改革”，从文意看，是对主体结构的辅助性、协调性的完善措施。继承是发展的前提，发展是继承的必然要求，没有继承的发展走不远。实施综合配套改革试点是改革向纵深推进的战略性部署，根本宗旨是要改变多年形成的单纯强调经济增长的发展观，从社会发展、城乡关系、土地开发和资源环境保护等多领域、多维度全面推进改革，着重强调各项改革措施的“综合配套”，形成相互协调、集成效果显著的运行机制，增强全方位、各领域、多层次改革的协调性、联动性和配套性，健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制，建立起完善的社会主义市场经济体制。
（二）拥有“先行先试权+试错权”是综合配套改革的最鲜明特征
综合配套改革与以往改革最大的不同在于，中央已不再只简单地给予优惠政策，而更加强调各试验区在制度创新上大胆先行先试，这也是其与经济特区、新区最本质的区别。经过中央授权，由地方政府主导的改革合法化，试点区域政府拥有“试错权”，某种程度上，在授权范围内任何改革和创新都名正言顺，这大大减少了地方政府改革的风险，获得更大的自主决策权。例如，中央对浦东新区综合配套改革试验区可形象称之为“三无”政策，即无一分钱、无一个给予的项目，无一项财税优惠政策。但从另一角度看，国家给予浦东新区“最大的特权”是制度创新“试错权”，使其能通过区域性体制机制率先创新，推动面上改革。
（三）创新是综合配套改革的驱动力和内核
经济特区、新区等改革可视为“区域性优惠政策牵引、地区性开放搞活拉动”的初级形态，主要依赖政策的势能差，是“外表型”发展模式。但综合配套改革则不同，自主创新是发展的主要驱动力。改革之初，上海市委市政府对浦东综合配套改革提出“要把创新作为浦东开发的生命线，在全国的改革开放中发挥示范带动作用”的定位，深圳市人大常委会则专门批准通过改革创新促进条例。2015年9月，国家发展改革委印发《进一步做好国家综合配套改革试验区工作的意见》（发改经体〔2015〕2011号），明确“对长期等待观望、寄希望于给予优惠政策、试验多年而无较大进展的试验区取消国家综合配套改革试验区资格”。因此，综合配套改革着眼于鼓励“制度创新”，以“立”为主。
（四）是从单项、非均衡发展转向全面发展的过程
此前我国渐进式改革开放的历程，主要采用非均衡的推进方式。具体来说，经济领域改革开放先于政治与社会领域，造成政治、社会发展与改革滞后于经济发展。生产要素市场改革滞后于产品市场改革，国有企业改革滞后于非国有经济改革，产权改革滞后于市场发展等。地域上看，中西部地区改革开放滞后于沿海地区。进入新的发展阶段后，改革开放进入全面协调与发展的新时期，必然要求全面推进经济、政治、文化、社会的改革发展，促进各环节、各方面相互协调，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放。
（五）改革整体推进中各有侧重点
总体看，围绕消除不利发挥市场基础性作用的体制机制障碍深化改革，是一段时间内各试验区改革的首要任务。但由于我国改革战略选择的历史因素，不同试验区所处经济发展水平、区位优势等有较大差异，因此各区域改革侧重点也有所不同。以2007年底的成渝城乡统筹试验区为开端，之后获批的试验区主题越发鲜明，主要侧重某一方面，这表明在注重整体创新的同时需有重点突破。对于浦东新区、深圳特区等改革开放前沿阵地，通过深化经济体制改革，“着力推动实施一批有力度、有影响、含金量高的重大改革举措”是改革重点任务。但对于中西部的重庆、成都，改革重心涉及农村体制改革，主要目标是探索建立有利于改变城乡二元经济结构体制。而对于武汉城市圈、长株潭城市群，探索破解中国经济快速发展对资源、环境所造成的巨大压力，其改革成效对于我国树立新的发展标尺具有深远意义。
五、前路展望：深化司法体制综合配套改革的路径优化
（一）深刻理解司法体制综合配套改革的科学内涵
1.价值目标——建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度
根据中央深改组审议通过的《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》，司法体制综合配套改革的总体目标是通过“进一步优化完善司法公正相关配套措施，努力实现更公正、更高效、更专业、更权威的司法，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。这为下一步司法体制综合配套改革提供了目标指引和根本遵循。公正、高效、权威是中国特色社会主义司法制度的三大基本要求，也是我国司法体制改革的价值目标。五年来，改革总体形势向好，但随着改革不断深入，实践中也不断遇到新情况，出现诸多制约改革推进的瓶颈性问题，中央适时提出司法体制综合配套改革，系基于此考量。司法体制综合配套改革与过去五年改革一脉相承，总体目标没有变化，仍需坚持以建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度为目标，以公正为根本价值追求，以高效为重要目标导向，以专业为基本建设指引，以权威为长远发展方向，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义（如图表10）。
2.核心意涵——强源固基、查漏补缺、衔接融合，全面深化落实司法责任制
十三年以来，我国12个国家综合配套改革试验区的改革历程足以印证，综合配套改革虽然是对前一阶段改革的延续，但往往广度和深度远超若干分散的单项改革，具有显著的综合性、多层次性、复杂性，需要处理好各方面交叉关系。同样，深化司法体制综合配套改革，既是党的十八大以来司法改革的深化，又是进一步增强我国司法领域改革整体性、协调性的必然延伸。结合综合配套改革的一般特点及中央对上海试点的要求，下一步改革应从以下三方面着手：一是强源固基。后续改革以改革的既有状态为基础，改革中出现的新问题及被实践证明行之有效的改革举措，需通过综合配套改革来加以夯实固化。其首要任务即是夯实基础，在整合提炼改革经验基础上将人员分类管理、司法责任制等基础性改革成果予以固定，形成长效机制。推进中还会涉及制度化或立法保障的问题，如法院组织法、法官法等修法需跟进。二是填补漏洞。当前，司法责任制改革虽构建了司法体制的整体框架，但改革缺位、不顺畅等问题在一定范围依然存在。除四项基础性、引领性改革外，还有很多新问题、新情况亟待加以研究解决。因此，全面梳理，进一步查漏洞、补短板应是综合配套改革的题中之义。尤其要注重总结前一阶段改革举措的顺序和衔接上存在的堵点、漏点，避免后续改革造成新的制度断裂。三是衔接融合。各项改革间关联度高，需研究如何把点状分布的因子有机整合，而综合配套改革就是要把点连成线、形成面、组成体。尤其要紧紧抓住司法责任制改革这个“牛鼻子”，增强司法权运行中各环节系统性、整体性、联动性，激发改革整体效能（如图表11）。
（二）准确把握司法体制综合配套改革的最优路径
1.强化自主创新，激发司法“机器”内在驱动力
诚如前述，综合配套改革中，中央不再只是简单给予“优惠政策”，而是更注重激发改革主体的内在驱动力，力图通过自主创新促改革、促发展。同时，随着司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下地方法院人财物统一管理等几项基础性改革政策的逐步落地，法官、审判辅助人员、司法行政人员三类人员薪酬较改革前均有实质性增长，改革获得感、职业尊荣感显著提升。显然，若寄希望于通过进一步寻求红利让渡、政策优惠等“显性”方式推动改革，既不符合司法客观规律，也不符合民众对司法改革的价值评判标准。因此，必须破除某些地区法院存在的“等、靠、要”依赖思想，而要坚持自我革新、制度创新，充分激发司法“机器”内在驱动力，这是司法体制综合配套改革的必由之路，也是不二选择。在此基础上，以问题和需求为导向，紧紧围绕着力解决案多人少、完善审判监督管理等制约司法能力、影响审判质效的深层次问题，坚持大胆探索，不断增强改革的针对性、有效性，才能找到最有利于资源优化配置、最能提升办案质效的司法运行模式。
2.紧扣重点环节，实现整体推进与重点突破有机统一
从中央对12个国家综合配套改革试验区的主题定位看，各区域改革目标侧重点均有所不同。具体到某一个改革试验区，在某一个特定时期的改革重点领域和任务也各有不同，其会随着形势发展而不断调整。司法体制综合配套改革是一项复杂的系统工程，仅《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》就涵盖4个方面25条改革任务，上海高院《实施意见》更是多达136项具体任务。面对繁杂的改革任务，唯有坚持重点突破，分清轻重缓急，从影响司法公正、制约司法能力最突出、最迫切的问题改起，从各方面已形成共识的环节改起，做到全局和局部相配套、治本与治标相结合、渐进与突破相衔接，才能实现整体推进与重点突破相统一，推动改革向纵深发展。具体而言，应重点围绕规范审判权力运行、建立审判监督管理新机制、健全法律统一适用机制、完善专业法官会议机制、抓实司法业绩考核、畅通员额退出机制等当下最迫切的问题寻求重点突破，以带动整体推进。（如图表12）。
3.扩大试点区域，增强综合配套改革的协同效应
自2013年黑龙江“两大平原”获批综合配套改革试验区后，国家原则上已不再接受新的综合配套改革试验区的申请。但此前，在设立浦东新区综合配套改革试验区设立之初，两年间全国共有18个省区市提出申报21个试验区，此后陆续亦有其他11个地区成功获批。区域多样化的试点设置，既考虑了我国东、中、西部不同区域生产力发展的阶段特点，也符合改革创新的一般规律。2014年本轮司法体制改革伊始，上海、广东等7个省市作为第一批改革试点率先启动改革，此后第二批、第三批试点省市有序推开，亦遵循了“先试点后推广”的改革方法论。司法体制综合配套改革涵盖了司法领域各方面各环节，改革任务更多，因此，建议除上海外，可有针对性再增加若干个省市为试点地区。具体而言，考虑到深圳、青海、北京等地均已专门研究出台了司法体制综合配套改革规划或框架意见，既具有主动参与改革的积极性，也有推动改革的先发优势，同时，三地在区域上有一定代表性，可予优先考虑。
4.增强改革容忍度，探索建立容错免责机制
司法权从根本上说是中央事权，也就是说，司法体制综合配套改革试点不仅只是上海等某一个或几个地方性的制度创新，它还体现了国家整体司法体制改革战略的目标考量。以试点地区为载体，通过改革和创新，既可把解决区域个性问题与攻克司法全国普遍性难题结合，实现重点突破与整体创新，又可将“试错成本”控制在一定试点区域内，将改革风险降到最低，平稳有序推进改革进程，这是中央赋予试点地区综合配套改革权的初衷。司法领域的改革，作为政治体制改革的重要组成部分，具有很强的政治性、政策性，改革者既需要有较强的创新精神，更需要有强烈的责任担当和魄力。但是，改革创新本质上是不断“试错”的过程，只有对失败宽容理解，为敢于创新者、勇于担当者撑腰壮胆，建立改革的试错容错机制，鼓励“大胆试、大胆闯、自主改”，才能克服怕承担风险、怕触及矛盾、怕影响自身利益的顾虑，真正摆脱僵化教条的思想束缚、不利于创新的体制约束，推动司法体制改革行稳致远。
5.保持改革韧劲，深刻认识综合配套改革的长期性
根据上海高院《实施方案》，司法体制综合配套改革试点任务将“确保到2019年基本完成”，其中大部分任务应在2018年底完成。改革是一项艰巨性、长期性、系统性的工程，很难一蹴而就。上海浦东新区于2005年6月被批准为全国首个综合配套改革试点已有十三年，但浦东新区始终将此项改革常抓不懈，定期召开综合配套改革试点工作会议，围绕年度重点工作出台任务推进举措。2018年5月，国家发展改革委发布《2018年国家综合配套改革试验区重点任务》，再次对12个国家综合配套改革试验区提出新的要求。此前13年间，国家发展改革委亦多次通过印发改革意见、开展督促检查等形式，一以贯之予以推动。司法体制综合配套改革作为一项配套性、协调性工程，以加快建立公正高效权威的中国特色社会主义司法制度为根本遵循，目标宏伟，任重道远。当前，司法改革已经进入了深水区和攻坚期，面临内设机构改革、法官单独序列管理改革、推动省级以下地方法院财物统一管理等诸多难啃硬骨头，很多时候需要“动自己的奶酪”，涉及复杂的利益关系调整和矛盾化解，推进难度和风险也更加突出。为此，必须充分认识综合配套改革的长期性，进一步增强改革定力，保持改革韧劲。