细化行政处罚裁量基准 保障文旅市场健康发展

自2021年以来，为规范执法部门的行政处罚裁量权，文化和旅游部发布了多个文化市场行政处罚指导文件，进一步细化量化了行政机关的处罚裁量权，在明确行政机关裁量基准的同时，有利于文旅企业提前预知违法成本，也有利于规范文旅市场。
2021年2月9日，文化和旅游部在关于印发《文化市场综合执法行政处罚裁量权适用办法》的通知中，明确了“针对特定的行政处罚事项制定裁量基准，需规范统一裁量尺度”。同日，文化和旅游部发布了《文化市场综合执法行政处罚裁量权适用办法》，进一步明确要求“各执法部门应参考既往行政处罚案例，按法定处罚种类、幅度等内容进行细化和量化制定行政处罚裁量基准；确定从轻处罚、一般处罚、从重处罚的罚款数额区间范围；设定具备多种情节违法行为的行政处罚裁量权基准”。
2022年8月3日，云南省文化和旅游厅综合执法监督局通报了一批旅游市场违法违规案例，其中昆明市旅游监察支队对云南某旅行社有限公司组织接待“抚仙湖一日游、弥勒太平湖一日游、石林万家欢一日游”旅游团队过程中涉嫌存在的违法违规问题进行了立案调查。2022年5月25日，昆明市文化和旅游局以该旅行社在组织接待旅游团队过程中，未与旅游者签订旅游合同且未如实向旅游行政主管部门填报团队信息，依据《旅行社条例》第五十五条第一款及《昆明市旅游业监察条例》第二十八条罚款该旅行社五万元，但该局并未列明是如何在该旅行社同时具有两个以上违法情节时在处罚幅度内确定处罚金额。
从2019年7月25日发布的《昆明市旅游业监察条例》可明显看出，昆明市旅游监察机构并未对“借用资质”“擅自转并团”“低价团”等常见违法违规情形根据违法程度和次数细化处罚标准，自由裁量范围较大，导致受处罚单位常常不服处罚决定，引发大量行政争议。

笔者建议在《文化市场综合执法行政处罚裁量权适用办法》施行后，各执法单位应进一步细化量化行政处罚裁量基准，确定从轻从重及一般处罚的罚款数额区间范围，规范行政自由裁量权的正确行使，减少或避免行政争议、行政诉讼，保障文旅市场健康有序发展。对处罚数额按照以下标准确定：
1、罚款为一定幅度的数额，应当在最高罚款数额与最低罚款数额之间合理划分三个区间，从轻处罚的数额应当介于最低区间范围，一般处罚应当介于中间区间范围，从重处罚应当介于最高区间范围；
2、罚款为一定金额的倍数，应当在最高罚款倍数与最低罚款倍数之间合理划分三个区间，从轻处罚的倍数应当介于最低区间范围，一般处罚应当介于中间区间范围，从重处罚应当介于最高区间范围。