一文了解建设项目相关土地管理制度（下）

二、土地权利
（一）土地所有权
公有制为主体多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度，土地作为经济制度的核心要素，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，相应地，土地所有权分为国家所有和农民集体所有，其中，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
（二）土地使用权
根据当前的《土地管理法》，我国实行土地所有权与使用权相分离的制度。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，但可以依法转让土地使用权。
国家依法实行国有土地有偿使用制度，但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
01建设用地使用权
（1）国有土地设立建设用地使用权
在国家所有的土地设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式，但对以划拨方式设立建设用地使用权进行严格限制。出让取得的方式包括招标、拍卖、协议等方式，其中，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
设立建设用地使用权，应当向登记机构申请登记，建设用地使用权自登记时设立。建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但是法律另有规定的除外。
（2）集体土地设立建设用地使用权
土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。
（3）土地划拨
可划拨情形
土地划拨一般适用于国有建设用地，国有建设用地使用权以出让等有偿方式取得为原则，以划拨取得为例外。可以划拨方式取得建设用地使用权的情形包括：
（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。但对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。可以划拨的情形具体可参考国土资源部令第9号《划拨用地目录》。
划拨方式取得建设用地使用权应经县级以上人民政府依法批准。以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合《划拨用地目录》的，应当实行有偿使用。
划拨土地相关抵押权
企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权，以该土地使用权为标的物设定抵押，除依法办理抵押登记手续外，还应经具有审批权限的人民政府或土地行政管理部门批准。否则，应认定抵押无效。如果企业对以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押时，履行了法定的审批手续，并依法办理了抵押登记，应认定抵押有效，抵押权人只有在以抵押标的物折价或拍卖、变卖所得价款缴纳相当于土地使用权出让金的款项后，对剩余部分方可享有优先受偿权。
如果建筑物附着于以划拨方式取得的国有土地使用权之上，将该建筑物与土地使用权一并设定抵押的，对土地使用权的抵押需履行法定的审批手续，否则，应认定抵押无效。
02农村土地承包经营权
农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。
承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。
土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。
03闲置土地管理
（1）闲置土地的认定
闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
（2）闲置土地处理
禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（1）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（2）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（3）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（4）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（5）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（6）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
04土地征收
为了公共利益的需要，依照法定权限和程序可以征收集体所有的土地，征收土地由省级人民政府批准。但征收永久基本农田、或永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、或其他土地超过七十公顷的由国务院或其授权的省级人民政府批准。
征收的土地为农用地的，应先办理农用地转用审批手续，其中，农用地转用审批手续由国务院或省级人民政府批准的，应同时办理征地审批手续。
征收程序：（1）拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估；（2）征收公告30日，听取被征地人或利害关系人意见；（3）被征收人办理补偿登记；（4）测算并落实有关费用，就补偿、安置等签订协议；（5）县级以上人民政府提出征收土地申请；（6）省级政府审批。其中对农村村民住宅实行先补偿后搬迁的原则。
三、建设用地规划
（一）选址意见
以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准建设项目前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。除此以外的建设项目不需要申请选址意见书。
（二）建设项目用地预审
建设项目用地实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源主管部门预审；需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源主管部门预审。
需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请；需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。
（三）建设用地规划许可
01取得建设用地规划许可后方可划拨土地使用权
以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。
建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。
02取得规划条件后方可出让土地使用权
以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。
规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。