权利人核实过程中关于不动产权利证书的效力浅析

引言
2021年12月7日，宝安区城市更新和土地整备局发布了《宝安区城市更新项目历史违建物业权利人核实工作流程（修订）》，规范了宝安区城市更新项目范围内历史遗留违法建筑物业权利人核实工作的有关流程。
在实践当中，免不了存在两个以上主体就同一宗土地上的历史违建物业进行权利人申报的情形，而在一些案例当中，甚至出现两个主体分别持有土改时期的《土地房地产所有证》以及九十年代颁发的《集体土地建设使用权证》的情况，进而产生纷争。经检索，笔者发现全国范围内也出现不少类似情形从而产生诉讼，现结合实践浅析如下：
01、关于《土地房产所有证》效力分析
1、《中华人民共和国土地管理法》（1986年首次通过，1998年第一次修正，2004年第二次修正，2019年第三次修正）规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。第八条规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
根据前述规定，我国农村宅基地已收归农民集体所有，个人不再拥有土地所有权。
2、原国家土地管理局《对天津市土地管理法关于坟地及公用房屋用地登记问题的请求的批复》（国土批［1996］90号）的规定：“根据我国现行法律规定，土地属于国家所有或集体所有，解放后颁发的私有土地契证现均已失效，不再具有法律效力，但原私有土地契证认定范围内的土地，目前仍由原所有人合法使用的，可确定其国有或集体土地使用权；依法已由其他人使用或空闲未利用的土地，原土地所有人不再享有土地使用权。”
即，土地使用权需经法律程序确权并以现代的权属证书为准，新中国成立后的《土地房产所有证》现均已失效，不能作为土地使用权凭证。
3、根据广东省人民政府粤府（1987）138号《广东省土地证书颁发办法》第四条、第九条以及第十条第三款规定，申领或换领后的土地证书分为《集体土地所有证》《国有土地使用证》《集体建设土地使用证》和《临时用地证》四种。逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。因此，《土地房产所有证》已失效，并非现行有效的权利凭证。
参考案例：
1、广东省佛山市中级人民法院（2021）粤06民终13467号
2、江门市江海区人民法院（2021）粤0704行初171号；江门市中级人民法院（2021）粤07行终222号。
3、广东省广州市中级人民法院行政判决书（2015）穗中法行终字第1096号
02、关于《集体土地建设用地使用证》的效力分析
《深圳市房地产登记条例》第五十八条规定，本条例施行前，政府或者其授权机关颁发的有关房地产权利证书继续有效。在原国土资源局已经核发了《集体土地建设用地使用证》，且《集体土地建设用地使用证》至今尚未被撤销、注销或确认无效的情形下，该证书理应继续有效。
不动产登记机构依法颁发的森林、林木、林地、土地的所有权或使用权证书，是处理不动产权属争议的依据。如无充分的事实和理由,则不能否定生效权属凭证的效力。行政机关基于行政职权做出的行政许可行为具有一定的社会公信力，非因法定原因是不能更改的。只有当权属凭证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该凭证,并根据其他有效证据对权属争议进行处理。
03、实务建议
在城市更新项目权利人核实过程中，对于历史违建物业权利人进行认定时，由于核实结果仅用于城市更新项目搬迁补偿协议签订资格的确认，不作为土地及建筑物权属的认定依据，因此，核实主体应该基于申报人提供的材料进行客观、全面的核查，在地上建筑物未办理合法报建手续以及不动产权利证书的情况下，无论是《土地房地产所有证》，还是《集体土地建设使用权证》，原则上均不能直接作为认定权利人的单一依据，还应当结合历史违建的建设、使用情况进行综合认定。但在实践当中，在无法提供物业使用情况佐证资料的情况下，如遇到申报人只能提供《土地房地产所有证》且没有其他申报人主张权利时，《土地房地产所有证》亦可以作为申报人对历史违建物业享有使用权的参考[参考案例：（2017）最高法行申5927号]。若有其他申报人以《集体土地建设使用权证》进行申报或提出异议的，则原则上《集体土地建设使用权证》的认定效力应高于《土地房地产所有证》。