新《国家赔偿法》程序上改动的优点与不足

《国家赔偿法》是我国民主法治建设的重要成果，也是国家尊重和保障人权的重要体现。2010年4月29日修改的《国家赔偿法》已于2010年12月1日开始实施，修改后的《国家赔偿法》弥补了旧法的诸多不足，但仍有一些问题值得我们注意。
新《国家赔偿法》程序上的改动和优点
原《国家赔偿法》第二十条第一款规定：“赔偿义务机关对依法确认有本法第十五条第十六条规定的情形之一的，应当给予赔偿第二款规定；赔偿请求人要求确认有本法第十五条第十六条规定情形之一的，被要求机关不予确认的，赔偿请求人有权申诉。”
从上述法律条款的规定可以看出，在国家赔偿案件中，受害人要获取国家赔偿，从程序来讲，一般要经过申请赔偿违法确认决定赔偿三个阶段，其中违法确认程序是启动国家实际赔偿的前提条件而确认赔偿，依据引起方式不同，又可以分为由赔偿义务机关主动引起和由受害人申请，赔偿义务机关被动引起两种类型在被动确认中，如果赔偿义务机关不予确认的，法律通过允许受害人有权申诉给以补救。
但在实践中，通过赔偿义务机关主动对自身违法行为进行确认，引起国家赔偿的案件几乎微乎其微。当赔偿请求人申请赔偿义务机关对自身违法行为进行确认时，绝大多数赔偿义务机关，出于考虑确认自身违法的不利后果，就会千方百计以各种理由拖办、延办、不确认或部分确认。面对赔偿义务机关的“否确”行为，当受害人想选择申诉程序实现确认时，却往往根本行不通。这样就把大量本应赔偿的案件，完全阻隔在赔偿范畴之外，公民、法人及其他组织的获赔权也因此被剥夺。
而此次修改的新《国家赔偿法》中，贯彻了简化赔偿程序的原则。简化赔偿程序的宗旨体现在具体法条上来说，首先是删除了“先行确认程序”。确切地说，《国家赔偿法》并没有明确规定确认程序是赔偿的必经前提。现实中出现的“确认难”，主要是人们对确认的误读，尤其是很多确认机关甚至故意歪曲确认以便减少赔偿。确认实际上是“国家机关及其工作人员的职权行为因欠缺事实或者法律依据而被依法撤销或者被证明为违法或者错误。”它不同于诉讼程序中具有独立意义的“确认”之诉，并非是一定要有一个对国家机关行为对或错的独立的确定性结论。所以，厘清确认的性质是关键，修改后的《国家赔偿法》尽管从形式上删除了确认，但是现实中确认依然存在，因为没有确认，赔偿就没有依据。当然，由于当前我国国家机关违法现象尚比较普遍，本着前面提到的简化赔偿程序原则，删除形式上的确认规定，减少了人们不必要的误解，去除了有些赔偿机关刁难受害人的借口。
添加举证责任倒置的有关内容
原《国家赔偿法》规定在国家赔偿案件中遵循谁主张谁举证的举证责任，但实践中，当公民在被羁押期间死亡或丧失行为能力时，赔偿请求人需要举证证明死亡或丧失行为能力与赔偿义务机关有因果关系，而此时丧失行为能力人尚处在丧失人身自由期间，且很多材料都掌握在赔偿义务机关手中，赔偿请求人无法取得相关证据，也就证明不了因果关系的存在，这样就导致“躲猫猫死”、“喝水死”、“洗脸死”等一系列让人无法理解的案件的出现。
新《国家赔偿法》虽然也规定了谁主张谁举证的举证责任，但同时也在行政赔偿程序和刑事赔偿程序中，对举证责任分别作了规定，明确了赔偿义务机关的程序义务，增加了举证责任倒置的相关内容。如规定“被羁押人死亡或丧失行为能力的赔偿义务机关承担举证责任”、“被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。”这就意味着赔偿请求人只需证明死亡丧失行为能力存在就可以了。而与赔偿义务机关是否有因果关系则实行举证责任倒置，由赔偿义务机关来承担举证责任，这样就能避免冤假错案的重复出现。
程序可操作性增强
原《国家赔偿法》不管是对行政赔偿还是对刑事赔偿程序的规定，都显得过于粗疏、原则，既缺乏不同阶段的法定时效，又缺乏促进公平，体现民意的制度设计，致使赔偿程序难以操作。
对此，新《国家赔偿法》进行了一系列的修正，提高了可操作性。首先，细化了赔偿操作的具体要求。如新《国家赔偿法》增加规定了：“赔偿请求人当面递交申请书的，赔偿义务机关应当当场出具加盖本行政机关专用印章，并注明收讫日期的书面凭证。申请材料不全的，赔偿义务机关应当当场或者五日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容。”这样使赔偿期限的起点更明确。
其次，体现了国家赔偿的公平、公正。新《国家赔偿法》新增的第13条、23条规定：“赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人意见，并可以与赔偿请求人，就赔偿方式、赔偿项目及数额依法进行协商。”从而使赔偿结果对双方当事人更公平。
最后，具体了不同赔偿阶段的法定时效。新《国家赔偿法》，在原《国家赔偿法》“2个月给以赔偿”的基础上增加了，赔偿义务机关决定赔偿的，自做出决定之日起十日内向赔偿请求人送达赔偿决定书。决定不赔偿的，应当自作出决定之日起，十日内书面告知赔偿请求人。至此，使国家赔偿时效不再那么空洞乏力。
新《国家赔偿法》的不足
我们看到，虽然新《国家赔偿法》在程序上有许多创新之处，修正了一些原法的缺陷，但仍有不足：
首先，新《国家赔偿法》第13、23条规定了：“赔偿义务机关做出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”能否再在此基础之上增加具体可实施的赔偿义务机关和赔偿请求人自愿协商的相关依据。虽然国家赔偿在本质上是一种法定赔偿，赔偿协商绝非是一个“私了”的过程，但是赔偿义务机关和赔偿请求人在自愿合法前提下达成的赔偿协议，并体现在赔偿决定中，可以增加该决定的社会道义上的约束力，有利于引导赔偿请求人尊重赔偿决定、发挥赔偿协商制度的息诉罢访的功效，从而实现赔偿决定法律效果和社会效果的统一。但是新《国家赔偿法》虽然已经认识到这一点，规定了赋予赔偿请求人同国家机关协商的权利，但这事实上是一种选择性程序，并且仅就协商的内容作了规定，在案件办理中易流于形式和表面，没有可适用的具体条件和达成协议的后果，不能不说是一个遗憾。
其次，违法确认程序或许不该一刀切。虽然新《国家赔偿法》取消了人身自由损害赔偿的“违法确认”程序，但厘清赔偿义务机关采取强制措施的违法与否，依然有其重要的意义。通过梳理相关证据和法律，让赔偿请求人明白自己被采取强制措施的前因后果，可以赢得赔偿请求人的理解和支持，进而为赔偿协商的顺利进行奠定良好的基础。
最后，刑事赔偿仍不能通过诉讼程序来解决。当刑事赔偿出现争议时，赔偿请求最终由人民法院赔偿委员会来处理。而这里的赔偿委员会虽不是审判机关，但其作出的赔偿决定是发生法律效力的决定，必须执行。此时当赔偿请求人对此决定不服时却没有相应的救济途径，继而就会出现“一言堂”的现象，缺乏有效的监督机制。国家对此应予以完善，给当事人寻求救济的途径，如可以通过上诉来解决，像其他诉讼一样实行两审终审甚至是三审终审制。