编者按
长三角一体化是党中央作出的重大决策部署。生态环境的一体化是长三角区域发展一体化的重要议题，是长三角高质量一体化发展的内在要求。基于生态环境的公共产品属性以及环境损害与救济的外部性，长三角地区需要体制与机制上的协同创新才可能建成生态环境一体化示范区。当前，长三角生态损害救济与治理实践层面的主要问题在于管辖机制、举证机制、鉴评机制、磋商机制、修复机制以及协调沟通机制还有待健全完善。因而，需要从长三角经济发展现实出发，从立法、执法、鉴定评估、司法协同等领域全面解决长三角生态环境保护一体化所面临的难题。长三角生态损害救济与治理需以绿色生态为价值目标，以融入一体化、促进高质量、提高协同性为指导原则，以跨域共享、局域联动、统一标准、类案同判、修复优先、多元治理为具体制度安排。本文选自2020年上海司法智库重点课题。
一、长三角生态损害救济与治理一体化必要性分析
（一）长三角生态环境损害现状
上世纪九十年代以来，长三角地区作为世界制造业基地和国际化、工业化与城市化发展标兵，是中国城镇分布密度最高、经济发展最具活力的地区之一。但在成为中国区域经济一体化发展典范的同时，长三角地区景观格局变化剧烈、大气污染显著、水环境质量堪忧、土壤重金属污染严重，生态环境恶化问题日益严重。如城市都市圈的酸雨区规模扩大，无锡与太湖蓝藻大爆发，江浙高新技术重污染区的“三致”效应(致突变、致畸和致癌)愈演愈烈，江浙沪“水质性缺水”以及长三角流域跨界水体污染现象也大量出现。
随着更严厉生态保护政策的执行，长三角地区环境质量朝总体向好的趋势发展,但生态环境改善压力依然巨大。以水环境为例,长三角地区河流众多、水网密集，区域内水污染现象日益突出且沿河网扩散移动，跨界水污染问题突出。在大气污染方面，区域性、复合型大气污染问题依然严重。长三角地区大气污染排放强度和密度较高，导致PM2.5浓度总体偏高，尤其是在秋冬季节，灰霾事件频频发生。
毋庸置疑，长三角地区粗放的生产经营模式对资源能源的过度消耗，与长三角地区生物与非生物资源的衰竭、生态环境恶化问题紧密相连。生态环境保护的压力形成倒逼机制，倒逼企业实现产业结构的升级与转型，进而实现能源结构和产业结构的调整。但是能源结构与产业结构的转变会有一个过渡期，在过渡阶段，生态环境问题仍然在不断涌现。因此，生态环境的治理，需要救济与治理一体化，通过生态环境损害救济制度为长三角区域环境问题的治理提供法治保障。
（二）损害救济与治理一体化的理论思考
生态环境作为公共产品，具有非竞争性与非排他性特征。公共产品的产权通常是不明晰的，任何人无法用有效的手段阻止他人对某一公共产品的使用。作为公共产品的生态环境，私人对其损耗和破坏带来的后果一般由社会分担,因而会刺激单个利益主体对其的过度利用，以谋求自身利益的最大化从而导致经济消极外部性的产生。这就是环境生态利用的“公地悲剧”。环境生态的公共产品属性导致市场运作失灵，几乎完全没有效率。污染物排放是对共有资源的破坏,这种破坏发生在生产和交换过程之外的市场外部，不受市场力量的约束。因而，需要从制度层面解决环境生态利用与治理的负外部性问题。一般而言，各国都通过建立严格的环境保护责任制度以及一体化的制度安排来禁止对环境的无序利用，从而解决环境生态公共产品所引发的外部性问题。
同样，生态环境损害与救济也具有外部性特征。区域性的环境损害具有明显的外部性，会对整体的生态环境带来负面影响。因而，仅仅关注一地、一区域的环境损害必然会对环境生态的整体改善带来负面影响。基于空气、水环境的整体性和流动性，对一地的空气、水造成的污染必然会对其他地区的空气、水环境带来不利影响。因而，环境损害与其他损害具有完全不同的特征，需关注其产生的外部性问题，因而，对一地引发的环境损害救济也必然需要考虑损害救济制度的整体性、一体化要求。
（三）高质量一体化发展的内在要求
2013年党的十八届三中全会报告将建设生态文明提升到国家战略。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。2019年5月13日，中共中央政治局会议审议通过《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），会议指出长三角一体化发展具有极大的区域带动和示范作用，强调将长三角一体化发展正式上升为国家战略是党中央作出的重大决策部署。《规划纲要》在发展目标中明确提出建立环境污染联防联治机制，解决区域内突出的环境问题，改善长三角的生态环境，实现绿色发展。此外，《规划纲要》提出要实现长三角更高质量一体化发展，而高质量发展不是以牺牲环境换来的高发展，是落实新发展理念内在要求的高质量发展。我国现已进入高质量发展阶段，高质量发展不仅要求能够更好满足人民日益增长的美好生活需要，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念而持续发力，还需要转变经济发展方式、优化经济结构、转换经济增长动力，建立供给侧结构性改革为主线的发展，实现更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。所以，高质量发展需要融入政治、经济、文化、法律等方方面面，长三角区域一体化发展也不例外。
习近平总书记指出：“长三角地区是长江经济带的龙头，不仅要在经济发展上走在前列，也要在生态保护和建设上带好头”。长三角区域一体化战略以“一体化”和“高质量”为两个关键点，力求带动长江经济带和长江中下游地区经济的发展，努力实现以长三角地区为驱动的高质量发展区域集群。而建设长三角生态绿色一体化发展示范区，是一体化战略的“先手棋”和“突破口”，是全国高质量发展的标杆和引领。可以说，长三角一体化为解决生态环境损害赔偿制度的难点提供了新的着力点。
长三角地区共享一片天，共饮一方水，长三角各个地区的生态环境休戚与共。这就要求长三角地区进一步加强生态空间共保，推进环境协同防治，推动生态环境协同监管，并进一步完善区域环保合作机制。长三角一体化也以绿色共保为主要原则，推进生态环境共保联治，探索经济发展与生态环境保护相协调的重要战略，长三角一体化的发展离不开生态文明制度体系建设的推进。
二、长三角生态损害救济与治理的现有制度与实践
（一）国家层面的制度与实践
2019年12月中共中央、国务院印发《规划纲要》，提出要建设长三角生态绿色一体化发展示范区，坚持绿色共保，努力践行绿水青山就是金山银山的理念，贯彻山水林田湖草是生命共同体的思想。此后，《长江三角洲生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称《总体方案》）获国务院批复同意并印发。该方案提出，要探索生态治理新机制，在同一个生态环境目标下，以共建共享、受益者补偿和损害者赔偿为原则，探索建立多元化生态补偿机制。同时，《总体方案》提出要建立健全开发地区、受益地区与保护地区横向生态补偿机制，探索建立污染赔偿机制。
长三角生态绿色一体化生态环境损害赔偿离不开法律制度的构建。2020年《民法典》侵权责任编专设第七章规定环境污染和生态破坏责任，明确了环境污染和生态破坏责任的构成要件、赔偿范围、惩罚性赔偿金等内容。《民法典》的出台，为生态环境赔偿机制提供了更好的法律依据，能够更好地解决生态环境损害赔偿案件在赔偿范围、赔偿主体、赔偿方式、生态损害赔偿鉴定等方面的争议。
在《民法典》出台之前，最高人民法院针对环境公益诉讼和生态损害赔偿案件通过的一系列司法解释同样也是构建长三角绿色生态一体化生态损害赔偿机制的有力法律武器。如2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对环境民事公益诉讼的若干规则提供了详细的规定。该解释以保护环境生态的公共利益为出发点，规范了检察机关、社会组织对破坏生态与污染环境行为提起公益诉讼的相关程序，明确了相关的赔偿方式等问题。2019年《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》则规定了生态环境损害赔偿诉讼的受理条件与生态环境损害赔偿协议的司法确认规则等，为生态环境损害赔偿制度提供了重要的司法保障。
（二）区域层面的制度与实践
为推进区域层面生态损害救济制度的一体化，长三角地区三省一市检察机关积极打造生态环境司法保护合力，在日常工作联络、信息资源共享、案件办理、研讨交流以及新闻宣传等五项司法协作领域进行合作，共同推进生态环保领域跨区域的司法协作机制建设。三省一市法院也不断加强司法协作，强化司法的保障作用，出台了一系列司法文件。如，2018年6月，江浙沪皖四地12家法院共同签署了《长三角环境资源司法保护协作备忘录》。2019年6月，上海和江苏5家法院共同签署《长江口生态环境司法保护合作框架协议》。2019年11月上海、浙江、江苏、安徽四地高级人民法院共同签署《关于加强长江三角洲地区人民法院司法协助交流工作的协议》《长江三角洲地区人民法院环境资源司法协作框架协议》（以下简称《框架协议》）等文件。
为细化充实上述框架协议，2020年10月30日，上海三中院与江苏南京环境资源法庭、浙江杭州中院、嘉兴中院、湖州中院、安徽宣城中院等六家法院在浙江省湖州市联合签署《长三角环境资源司法协作框架协议实施细则》。该《实施细则》共十六条，以区域一体保护、资源信息共享、依法高效务实为原则，内容主要涉及司法协助、审判执行、交流合作、工作保障等四方面，涵盖了环境资源案件跨域立案服务、一体化处理、专项审理、矛盾纠纷多元化解、跨域联合执行、交流会商、信息资源共享、联合业务培训、共建生态修复基地、联组团建党建等多个领域。同时，还成立了六地市环境资源司法协作工作领导小组，统筹推进各项协作机制和具体协作事项的落实。
系列司法文件的出台，不仅进一步提升了长三角三省一市区域环境资源审判协同性，还提供了长三角生态环境损害救济一体化的合法性依据。可以说，区域层面的改革措施侧重于解决跨域案件可能存在的管辖、立案、审理和裁判等问题。正如《框架协议》指出，“对当事人提起的应该由长三角其他省份法院管辖的环境资源案件，当事人可以就近到驻地法院申请异地立案。建立区域内重大争议事项会商制度，对于跨省域重大、敏感、疑难、复杂案件，各高级法院可以通过个案会商等形式，协调解决区域矛盾。
（三）地方层面的制度与实践
为在地方层面贯彻落实和推进生态损害救济制度的一体化，2019年年底，上海高院研究制定了《关于贯彻落实<上海市贯彻《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》实施方案>的行动计划》（以下简称《行动计划》），该行动计划阐明了上海法院在服务保障区域发展中肩负的重要使命，明确各方的重点任务、工作要求，并提出三大类、十四小项的重点任务，为完善长三角区域的法治保障提供了清晰明确的可行进路。同时，上海高院对环资案件确定了“1+4”的管辖模式及“三合一”的审判模式。即，由一家中级法院和四家基层法院集中管辖环资案件，同时对环境资源刑事、行政、民事进行“三合一”审判，加强对环境资源的立体保护。具体而言，除崇明、青浦、金山对各自辖区内的一审环境资源刑事、行政、民事案件进行管辖外，其余应由基层法院受理的一审环境资源刑事、行政、民事案件由上海铁路运输法院跨区划进行集中管辖，对上海四家基层法院作出的环境资源刑事、行政、民事一审裁判不服而产生的上诉案件，在中院层面则由上海三中院集中管辖。对于应由中级法院管辖的环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼，在上海，亦由上海三中院实施集中管辖。
江苏省高级人民法院则以生态功能区为单位，设立与行政区划适度分离的“9+1”环境资源审判机制。由南京环境资源法庭与九家按照流域划分管辖区域的专门法庭，跨行政区划对环境资源案件进行集中管辖和专业化审理，在市辖区层面，有些地方的制度安排与实践侧重于解决市辖区范围内或多个邻市辖区范围内的生态环境问题。例如，连云港灌河流域环境资源法庭就集中受理连云港市东海县、灌云县、灌南县、赣榆区、海州区、连云区，盐城市响水县、滨海县、阜宁县，淮安市涟水县、淮阴区境内灌河流域涉水环境保护环境资源案件以及江苏海域内发生环境资源一审案件。连云港市法院在全省率先建成云台风景区云台林场、赣榆区林场、连云区北固山森林公园、灌南李集乡等环境司法执行基地和生态修复林。这一做法是对原有生态修复方式的一种共赢式的创新举措，不仅促进法院提高执行便捷度，而且受损的环境公共利益也得到了充分救济，执行效果也随着集中监管和养护有所提升。
在浙江省，以湖州市为例，应由各区县法院管辖的一审环境资源案件由2018年12月14日新设立的南太湖新区法院集中管辖，对该院一审裁判不服的，上诉至湖州中院。
三、长三角生态损害救济与治理存在的主要问题
（一）制度层面的主要问题
在制度层面，长三角地区已经有了较为充分的制度保障，但在生态环境损害救济一体化的实现过程中，受制于行政区划的限制，一般是在本区域内积极开展探索。如南京市中院制定的贯彻落实《长三角地区人民法院环境资源司法协作框架协议》的工作方案，主要围绕“构建区域法院案件审理执行司法协助机制”、“构建区域法院审判资源和信息共享机制”、“构建区域法院环境资源案件裁判标准统一机制”以及“构建环境资源审判重要事项联合会商会签机制”等四个方面，具体内容以南京环资法庭及其所管辖的九个基层环资法庭为主体展开。在国家战略的构想中，长三角一体化并非仅仅是区域协作的升级版本，而是在不打破行政隶属关系的基础上，打破行政边界，探索共建共管共享共赢的新模式。
不仅如此，制度层面的另一层难题在于改革措施会与现行法律法规相悖。如前所述，生态环境损害救济一体化除了在江浙沪皖三省一市开展司法合作、形成区域司法联动外，更旨在突破原有行政区划，以生态功能区为单位设立与行政区划适度分离的环资审判新模式。但不论是跨行政区划管辖模式或者集中管辖模式，甚至未来的设想中的长三角地区环境资源审判模式，均与我国《人民法院组织法》中有关审判组织的规定不甚一致。目前，生态环境损害救济一体化仅在长三角区域试点，尚未以法律的形式加以确定，不久的将来，机构设立方式与现有立法间的冲突，会进一步地凸显出来。
（二）实践层面的主要问题
1.管辖机制问题。根据现有的制度安排，环境民事公益诉讼的原告包括检察机关、符合《环境保护法》第58条法定条件的社会组织，生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体则是省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。长三角一体化对确定生态环境损害救济的适格主体提出了新挑战。长三角一体化的核心是区域一体化，最终目标是在跨界区域、城市乡村等区域板块一体化发展达到较高水平，在科创产业、基础设施、生态环境、公共服务等领域基本实现一体化发展，全面建立一体化发展的体制机制。因此，长三角一体化的关键在于“一体化”和“高质量”，即在跨越地域差异的同时实现高质量的发展。这种挑战自然也投射到了生态环境损害救济相关制度的主体选定上。一体化要求适格主体拥有调配不同区域资源的能力，而高质量要求适格主体必须有足够的能力去处理长三角的生态环境纠纷。具体来说：第一，面对长三角一体化视域下的环境公益诉讼案件，检察机关确定起诉主体是参照一般跨区域案件，由共同的上级检察机关指定，还是以整个长三角为整体构建新的检察机关，由其统一起诉？第二，符合法定条件的社会组织虽不需要像检察机关那样进行适格主体的确定，但同样需要明确，是否有足够能力介入生态环境纠纷。此外，多个不同的社会组织向不同地区的人民法院针对同一起生态环境损害案件提起诉讼时，应当由哪个法院如何审理的问题。第三，在生态环境损害赔偿中，哪一级的地方政府或相关部门有资格和能力对跨区域的生态环境损害进行索赔？
与起诉主体相对应，人民法院的管辖机制也需面临调整。生态环境损害救济一体化的目的，并非仅仅是开展司法合作，解决跨区域的生态环境问题，更宏大的意旨在于突破现有行政区划的限制，实行长三角一体化的环境资源审判模式。因此，在实现长三角一体化的环境资源审判模式的过程中，审判机构的组织级别问题无可回避。类似江苏省“9+1”这样的环境资源审判模式，因所辖区域仍在一省之内，尚可将所设立的环境资源审判组织的层级作为中级人民法院看待，不服其判决可上诉至省高级人民法院。然而，未来如果要实现长三角一体化的环境资源审判模式，相应的审判机构的组织地位是否可以等同于高级人民法院，不服其判决结果是否可以直接上诉至最高人民法院？除了审判机构的组织级别问题，人民法院还需对前述诉讼主体的挑战作出因应对策。检察机关一般应向同级人民法院提起诉讼。那么，哪一个或哪一级人民法院适合受理长三角一体化下的生态环境损害赔偿案件？此外，针对前述多个社会组织向不同法院起诉的难题，人民法院如何保证资源的调配和整合，既不浪费，又保证司法效率。这些问题都需要进一步解答。
2.证据规则问题。《民法典》继续沿用了环境污染和生态破坏举证责任倒置的规则。而长三角一体化赋予了生态环境损害赔偿案件更显著的跨区域性特点。这种特点给因果关系的举证和证明带来了难题。
首先，因果关系证明的难度提升。在单一行政区域内，污染主体证明其行为与生态环境损害之间不存在因果关系时，干扰要素相对较少。但是在跨区域的生态环境案件中，不仅干扰要素会激增，甚至可能相互作用，呈现更严重的损害结果。例如，在江苏省人民政府与安徽海德化工科技一案中，鉴定专家就指出“被告非法处置的废碱液，经检测，含有二乙基二硫醚、乙基异丙基二硫醚、二乙基三硫醚等物质，给长江水环境造成的污染、损害是明显的；同等条件下，同样的污染源排入长江与其他内河，对其他内河的污染、损害后果更大，因其他内河的稀释速度比长江慢。”“长江有很多珍贵、稀有的鱼种，繁殖期都集中在禁渔期内，这个时候禁渔，能更好地保护鱼类的繁殖和幼体的生长，对于长江鱼类资源的恢复，具有重要作用。这个时候，如果水体受到污染，对鱼类资源造成的损失会远远大于其他时间。”在该案中，行为人只是进行了一次“正常”的排污行为，但是在不同流域、不同时间等要素的作用下，这种损害结果被放大了。污染行为造成的损害因受多种要素的影响，增加了当事人对因果关系的证明难度。
其次，因果关系证明的成本增加。因果关系证明的难度提升也变相提升了证明的成本。因果关系的证明成本主要包括原被告搜集证据的成本、鉴定评估机构的费用、专家辅助人的费用以及证人出庭的费用等。环境类案件的赔偿金数额一般较高，以2019年最高人民法院发布的生态环境损害赔偿制度改革典型案例为例，所有案件的赔偿金额都达到了百万元级别，甚至有些达到了上亿元级别。高昂的生态环境损害赔偿金再加上本就不菲的鉴定评估成本，不少污染企业可能会因此面临资金链断裂甚至破产的命运，这显然不符合生态环境损害赔偿的价值追求。
3.鉴评机制问题。生态环境损害救济的前提是必须明确生态环境的经济价值，故须规范长三角区域生态环境损害鉴定评估工作。在《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》基础上，只有在统一规划、统一标准、统一监测评价、统一监督执法的基础上才能实现长三角地区联动协调，形成工作合力。目前，鉴定和评估亦是长三角一体化中生态环境损害赔偿制度亟需攻克的难点。
第一，鉴定评估机构的确定问题。鉴定评估机构一般的运作流程，大致遵循如下路径：省级生态环境管理部门负责省级生态环境损害鉴定评估的管理，建立生态环境损害鉴定评估机构备案信息库，向社会公布，接受社会监督；管理部门会根据申请机构的各项指标，决定哪一家鉴定评估机构具有相应的评估资质；接到委托单位鉴定评估通知后，鉴定机构进行鉴定评估。但在长三角一体化视域下，鉴定评估机构的选定并非单纯的行政指令行为，更需要各索赔权利主体共同协商。根据《环境损害鉴定评估推荐机构名录》，长三角地区的环境损害鉴定评估推荐机构目前有安徽省环科院、生态环境部南京环境科学所、上海市环境科学院、江苏省环科院和绍兴市环境监测中心站等五家机构。长三角的生态环境救济问题很可能涉及多家鉴定机构，抑或多家鉴定机构需开展合作，如何在协商的基础上建立起固定的选定机制，是一个重点。
第二，评估鉴定过程的成本问题。评估鉴定的成本包括金钱成本、时间成本，对于大多数污染责任人而言，这两种成本都相对较高。在绍兴市环境保护局、浙江上峰建材有限公司、诸暨市次坞镇人民政府生态环境损害赔偿协议司法确认案中，鉴定评估费用就有12万元，而生态环境损害数额也不过110.4143万元。最高人民检察院甚至在《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》明确对评估鉴定费用过高的问题提出制度性的解决方案。检察机关尚且如此，一般诉讼主体对评估鉴定费用的可承受度可见一斑。不仅如此，由于生态环境案件事实问题的复杂性，评估鉴定需要消耗大量的时间，而长三角一体化所带来的案件复杂程度、各地环境可承载容量、不同类别生态系统对生态环境损害的反应情况都有所不同，评估鉴定所需要的时间将更长。长时间的评估鉴定对诉讼两方及审判机构均是巨大的消耗。
第三，评估鉴定结果的效力问题。《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定“国家建立健全统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系”，但不同地区的环境可承载力差异较大，同样标准的生态环境损害在不同地区可能呈现不同的后果。统一的鉴定结果虽然阻绝了“事类虽同，轻重乖异”的司法窘境，却也相对放弃了地区间的生态差异。
不仅如此，相对于其他案件而言，环境案件往往是综合性的，仅涉及单一环境专业的往往较少。如果案件牵涉专业较多，该鉴定机构恐怕就难以完成诉讼需求。这也成为辩护方抗辩的理由之一。如在泰州市环保联合会诉常隆公司、锦汇公司等环境污染责任纠纷一案中，被告就对鉴定机构的资质提出质疑。在长三角一体化的视域下，环境案件对评估鉴定机构的专业性要求只增不减，如此一来，这种评估鉴定结果能否具备充分效力有待商榷。
4.磋商机制问题。磋商程序是生态环境损害赔偿诉讼必经的前置程序，由赔偿权利人和赔偿义务人共同参与，商定的赔偿协议经人民法院司法确认后生效。一般的生态环境损害赔偿案件，由市政府或其指定机关作为索赔权利人。而一些跨区域的生态环境损害赔偿案件，则由所涉区域的共同上级人民政府牵头，各区域的政府参与磋商。但是长三角一体化对前述做法提出了挑战。
第一，一体化提出的难题是跨省域的生态环境损害应当由谁且如何磋商？长江是长三角最大的生态系统。如果长江发生环境污染或生态破坏问题，很可能是跨省域的。此时，是由多个省份共同磋商，还是共同商定，推选代表进行磋商？如果采用后者的做法，能否保证派出的代表可以充分表达各地区的利益诉求，赔偿协议能否得到各受损地区的共同认可且不至于产生较大争议？
第二，高质量提出的难题是如何通过磋商尽快达成一致协议？如果磋商后不能达成赔偿协议的，如何尽快进入诉讼程序，从而保证生态环境损害得到及时修复，不至于进一步扩大。这种高效的解决争议机制不仅是生态环境保护的需要，更是保障经济高质量发展的考量。长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，如果生态环境损害长时间得不到修复，其产生的经济损失显然要高于我国的其他地区。
5.修复机制问题。在修复资金管理方面，2020年印发的《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》规定：“生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，全额上缴赔偿权利人指定部门、机构的本级国库，纳入一般公共预算管理。”但是在长三角一体化视域下，这一规定并非全然周延。
首先，省市级国库存在先天性的功能缺陷。通常情况下，生态环境损害赔偿都是纳入省级国库或市级国库，但面对跨区域的生态环境损害赔偿案件，省市级国库未必能够很好地承担跨区域的生态环境修复职能。地方保护主义会促使前述主体侧重修复本地区的生态环境损害，即便该主体公正执行，非辖区内的公民也未必会对其抱有多少信任。但如果选择由国家级国库进行管理，确实可以实现相对公平，却也放弃了对生态环境损害赔偿金的自由调度，其使用将受到预算的严格控制。
其次，生态修复主体的衔接机制需要构建。顺延生态环境损害赔偿金的管理和使用向下，是由何种主体进行生态环境修复工作的问题。实践中，生态环境修复工作通常由多部门配合进行。但在长三角一体化的生态环境损害赔偿制度中，需要衔接的部门主要介于不同市区或不同省份之间。此时就需要一个制度化的衔接机制予以保障这项工作的稳步推进。
在替代性修复方面，实践中，人民法院审理生态环境损害案件通常有两种结果，一是生态环境可以被修复；二是生态环境不可被修复。与之对应，人民法院在审理生态环境类案件时采用最多的责任方式即是停止侵害和替代性修复。在执法层面，停止侵害较为容易，难点主要在于后者。
难点一：难以选择的替代性修复地点。在单一行政区域内，替代性修复的地点只要不超出区域范围均可接受。但如果涉及跨区域生态环境问题，尤其是跨省的生态环境问题，替代性修复的地点是选择A省还是B省是个难题。综合来看，似乎在多个受损区域都进行替代性修复是一个较为妥当的选项，但也由此引出了第二个难点。
难点二：不易确定的替代性修复程度。即便两个或多个受损区域都有替代性修复的地点，但不同区域损害程度并不相同，此时应当如何确定替代性修复的程度？如果采取先确定总体后平均分配的方式，显然有悖公平；但如果追求公平，按损害程度确定修复程序，又会陷入成本高时间长的泥沼。
难点三：两歧遂分的替代性修复方式。司法实践对替代性修复方式的认识并不一致。在一般认知中，替代修复应该和环境违法行为具有强联系，否则将无因果关系，导致权力寻租风险。敢于试水者虽有之，保守认定者亦大量存在，于是产生认识不一致的现象。在泰州市环保联合会诉常隆公司、锦汇公司等环境污染责任纠纷一案中，在被告未提出申请的情况下，江苏省高级人民法院二审主动将一审判决的修复费用在履行方式上作出调整：“如被告能够通过技术改造对副产酸进行循环利用，明显降低环境风险，且一年内没有因环境违法行为受到处罚的，其已支付的技术改造费用可以凭环保行政主管部门出具的企业环境守法情况证明、项目竣工环保验收意见和具有法定资质的中介机构出具的技术改造投入资金审计报告，申请在延期支付的40%额度内抵扣。”然而，无独有偶，江苏省环保联合会、江苏省人民政府诉德司达染料公司环境污染民事公益诉讼案中，德司达公司表示公司花费600多万元巨资用于环保投入，请求参照上述案例，给予企业40%环境修复费用的返还用于环保投入、其余60%分期付款。南京市中级人民法院经审理认为，仅支持分期付款，未支持抵扣修复费用的主张。这两则案例体现出不同法院对于被告技术改造等环保措施能否视为替代性修复方式并予以抵扣修复费用，在认识程度上存在不一致。
6.信息共享与协调沟通机制。建立信息共享、规划共商、机制共建的工作原则，有助于提高共同决策的效率。通过区域内环境数据共享机制，实现跨区域共享互联，完善信息互通机制，密切司法联动。有助于统一生态环境损害救济标准和证据认定标准，促进区域间法律适用的一致性和协调性。但从目前的现状来看，（1）缺乏有效的跨域沟通机制。由于跨区域层面立法权限的缺位以及区域间法治化程度之差异，生态损害救济领域之相关程序性立法在跨区域层面缺乏全面深入的协调与沟通。环资案件的立案范围也尚未实现全域覆盖，跨域立案制度和集中管辖等跨域案件一体处理制度尚未有效成型，各地环资案件的范围也各不相同。就执行层面来看，现阶段对于跨区域环境资源执行案件中的生效判决、生态环境修复、禁止令和第三方治理等执行事项，各级法院执行部门、各级政府的行政执法部门在及时沟通、委托执行事项上沟通协作机制尚未成型。（2）缺乏全面的信息共享平台。跨域关联案件信息在长三角各地的审判组织间未能得到及时有效的共享，跨域行政机关和同级审判组织间也缺乏常态化的信息资源共享平台。生态环境保护的行政工作与审判实践无法有效衔接，不利于长三角区域一体化“法治协作”格局的形成。众所周知，生态环境损害本身具有紧急性、滞后性等特点，如果没有进行及时的信息采集，很可能导致关键信息在后期无法收集。对于跨区域的信息，在外地的行政机关很难及时全面的掌握，如果跨域部门之间又没有建立有效的信息沟通机制或交流平台，很容易出现证据信息收集不全面等问题，参与到生态环境损害案件中的行政机关之间如果不能在第一时间内做好证据固定保全、信息移交工作，可能会导致无法及时获取环境损害程度等方面的有效信息，或者由于各行政部门没有就损害信息进行有效交接从而导致证据缺失遗漏。上述问题都会对损害救济产生影响，可能因无法确认具体赔偿义务人或者无法确定赔偿金额，造成严重、无法修复的损害后果。
四、完善长三角生态损害救济与治理一体化的建议
在生态损害救济与治理方面，长三角地区不仅需要实现制度创新，还需发挥区域的引领作用，成为全国跨行政区划的生态环境损害救济与治理机制的标杆，引领全国跨行政区划的生态损害救济，推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化，实现长三角一体化、高质量发展。
（一）完善生态损害救济与治理一体化的指导原则
1.融入一体化
生态环境治理体系一体化作为长三角一体化的重要组成部分，是长三角区域高质量发展的重要指标。长三角的经济发展与生态环境问题休戚相关，加强生态空间共保，推动环境协同治理，是实现长江经济带绿色发展的必然要求。《规划纲要》与《总体方案》为长三角区域发展指明了方向，既是一体化发展，也是生态绿色的发展。生态环境损害救济制度是生态文明制度体系的重要组成部分。长三角区域一体化中生态环境损害救济制度尚处在探索阶段，建立和完善长三角生态环境损害救济和治理制度，将其融入长三角一体化发展的大格局之下是应有之义。
长三角区域生态损害救济与环境治理机制作为一体化制度创新的试验田，是创新绿色一体化体制机制的重要内容。长三角区域的生态环境作为一个整体，其生态服务功能是相互关联的，因此生态环境受损，在一定程度上也存一定关联，“头痛医头脚痛医脚”的处理环境问题方式已经一去不复返，长三角地区需要全局性的、高屋建瓴式地去分析和处理环境损害救济问题。将生态环境救济制度在绿色一体化的基础上进行构建，积极形成生态环境救济的一张图、一张网，实现生态环境共保联治。
2.坚持高质量
党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出，生态文明建设要实现新进步，将绿色发展和生态环保要求体现到经济社会发展的各领域各方面，并从加快绿色低碳发展、持续改善环境质量、提升生态系统质量和稳定性、全面提高资源利用效率等方面作出专门部署。因此，长三角地区要坚持生态保护优先，把保护和修复生态环境摆在重要位置，处理好长三角环境保护与经济发展之间的关系，夯实绿色发展生态本底，努力建设绿色美丽长三角。短时间内，长三角区域的环境保护措施可能会给企业带来一定的压力，但从长远来看，该些措施可以促进企业改变产业结构，展开科技创新提高经济效益，淘汰落后企业，真正实现高质量发展，即绿色的可持续发展。在认识和处理经济发展与环境保护的关系上，应把握好两个原则：一是发展经济绝不能以牺牲生态和环境为代价，要在加强环境治理基础上推动经济发展；二是加强环保治理不能搞“一刀切”，不能突破经济安全运行的底线，坚持在发展中保护、在保护中发展。简而言之，保护生态环境和发展经济从根本上讲是有机统一、相辅相成的，努力实现经济与生态环境保护的共赢，两者都是为了提高人民的生活水平。
3.加强协同性
长三角地区需要发挥区域合作的优势，推进生态损害救济与治理体系一体化的协同发展。要健全跨区域和跨部门协同治理，推动生态环境协同监管，要通过联合执法、联合应急处置等，实现污染防治联防联控、多种污染物和多种环境要素协同治理机制，要建立交流合作的长效机制，构建多层次、多领域的网格化协作机制。建设环境信息共享平台，实现全域监测数据实时共享，强化跨部门、跨区域、跨流域突发环境事件的应急响应能力建设。加强部门联动、强化行政司法衔接、建立上下级与内部沟通工作机制，形成多部门齐抓共管、统筹推进改革的良好工作局面。同时创新损害救济模式，提高生态环境损害救济的实效。可根据长三角地区环境要素的具体情况，制定鉴定评估标准，统一环境修复标准，提高修复的系统性，明确环境修复的责任，公布环境修复的基础数据，接受公众监督，实现信息互通、结果互认、平台共用，加速一体化的进程，提高生态环境损害救济的效率和效果，快速达成共识决策。探索复合救济模式，在生态损害救济现有模式的基础上形成一个整体框架，设置综合模式解决生态环境损害救济问题。
（二）完善生态损害救济与治理一体化制度的建议
实现长三角地区生态环境损害救济与治理的一体化，首先要解决区域生态环境规则一体化问题，这是实现长三角生态环境一体化法治保障的前提，一体化的司法裁判规则是长三角生态环境一体化法治的实体依据，高效率的司法协同机制是长三角生态环境一体化法治的程序保障，另外，应当结合长三角的实际情况，创新跨区域的生态环境执法协作机制，保障生态环境损害鉴定评估规范的一体化。
1.探索区域生态环境立法一体化
实现长三角生态环境损害救济与治理制度一体化，首先要建立统一的生态环境法制体系，以长三角一体化发展战略为导向，协调区域间的环境立法目标，为生态环境损害救济的司法保障提供依据。
立法的过程是不同利益需求博弈的过程，只有明确共同的立法需求才能形成集体行动的共同目标，从而激发协同立法的动力。探索长三角地区生态环境立法一体化，就是要打破区域的立法权限，摆脱地方和部门利益保护的桎梏，推动跨省环境纠纷的有效解决。长三角生态环境立法一体化的工作重点在于立法规划。首先，可以采用国家授权——示范区内统一授权的模式，开展生态环境法治示范区试点，探索地方特色立法模式，结合区域生态环境禀赋特点与自然资源利用的发展要求，形成规制有效、框架清晰的法律规范体系。区域立法制度有两方面优势：一是相对于中央立法协调而言，区域行政立法具有因地制宜、适应性强的特点，能充分发挥地方立法的积极性、主动性；另一方面，相对地方性法规，具有快捷性、程序简单、能因时而变的特点。其次，可以采用各地分别立法、内容一致的立法模式。这种模式的优点在于，即可以保证长三角地区生态环境法律规范的协同性，又保留地方对生态环境保护的特别需求。目前已有类似的尝试，长三角大气污染防治立法协同就是全国区域立法协同的成功案例，是典型的协调互补的地方立法协作模式，即经过三省一市共同协商，确定一个示范性的条款文本，在具体到本地立法时可有个性化差异，最终形成若干个不同版本的立法文件，由各地人大常委会分别审议通过，在本行政区域内实行。虽然这种模式是各地单独立法，但是共同确立了大气污染防治的基本制度，有效推动了长三角地区大气污染防治工作。同时它还有利于根据地方经济水平、发展目标、地理环境、文化特点、社会心理等众多因素进行综合衡量，将其上升为共同的立法需求，是提高区域协作立法成功率的重要前提。
再次，对社会关注、群众关心的热点、难点、重点立法项目，三省一市人大可成立联合工作组开展联合立法，然后各自公布；对于有共性的立法项目，可由某省（市）牵头组织起草，其他省市予以配合，立法结果由三省一市资源共享，法规各自公布。这种立法协作既可节约宝贵、稀缺的立法资源，又能从源头上避免长三角区域立法冲突，从而有效规范和促进长三角区域经济一体化的法制进程。进一步完善协同机制，可以着重发挥三个层面的功能和作用，即三省一市人大常委会主任座谈会的决策层作用，专题研究立法工作协同的相关事项，议定和部署立法协同的阶段性目标和主要任务；三省一市人大常委会分工联系立法工作的副主任的协调层作用，具体负责推动落实三省一市人大常委会主任座谈会确定的目标任务，协调解决立法工作协作中的重大问题；三省一市人大常委会法制工作机构的工作层作用，具体落实三省一市人大常委会主任座谈会的要求，沟通协商三省一市人大立法工作协作的项目清单，适时将相关立法协作议题提交人大常委会主任座谈会讨论确定。通过双方、三方、甚至是四方的协同，加强人大立法规划和年度立法计划的沟通协商，三省一市互相通报有关编制情况并彼此征求意见，既注意在制定相关法规时融合协调，又注意清理与长三角一体化发展不相适应的法规，促使长三角区域环境法制相对统一。
2.推动区域生态环境执法和环境标准一体化
要实现长三角地区生态环境法治的一体化，就要制定统一的生态环境执法标准，这不仅有助于长三角地区环境保护标准的统一，也是污染环境和破坏生态行为是否具有违法性的重要判断标准。不仅如此，应当进一步统一环境标准、监测技术规范，出台统一的分析方法、指标体系等，为生态环境执法一体化提供重要制度保障。
早在2018年10月，江苏与上海、浙江、安徽就共同签署了《长三角区域环境保护标准统一工作备忘录》，明确了信息共享、规划共商、机制共建的工作原则。2020年6月，三省一市又签署了《协同推进长三角区域生态环境行政处罚裁量基准一体化工作备忘录》。2020年7月，江浙沪三省市陆续发布《生态环境行政处罚裁量基准规定》。今后，还可以进一步统一环境和监测标准，加强区域联防联治。例如，推进重点行业执行严格的特别排放限值和控制要求；建立示范区，研究示范区内部分领域统一执行更高排放限值要求；梳理三省已有的地方排放标准，选择有条件的排放标准在示范区内先行试点；鼓励三地的团体标准相互认证，协同发布环境标准，开展标准制定和发布的机制研究包括标准制定的统一要求和规则、路径和方法。不过，跨区域制定统一的环境标准和执法标准并不容易，可以考虑建立生态环境联席会议制度，根据《标准化法》，建立长三角生态环境标准一体化联席会议，共同负责标准一体化的立项、审核、发布工作。同时设立一体化技术管理机构及相应专家库，在标准制定和征求意见、专家审查、论证方面强化沟通协调。硬件方面，可以考虑统筹整合生态环境监测区域，建立区域一体化生态环境状况监测平台，实现信息互通、结果互认、平台共用。
除此之外，还应当从城市规划层面考虑区域协同的问题。应当创新规划编制审批模式，探索建立长三角地区统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制，统一编制长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案，按程序报批实施。地方依据总体方案共同编制国土空间规划和控制性详规，联合按程序报批。各类专项规划由沪苏浙共同编制、共同批准、联合印发。逐级落实划定生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界和文化保护控制线，建立覆盖全域的“四线”管控体系，只有这样，才能在环境规划、环境许可、环境监测、环境执法各个层面形成一个闭环，实现长三角地区生态环境的全过程治理。
3.实现区域生态环境损害鉴定评估一体化
就目前的生态环境损害鉴定机构资质的规定来看，生态环境损害鉴定评估机构依然需要从省级环境保护部门发布的机构名录挑选。在长三角一体化的背景下，首先要考虑发布长三角地区共同认可的生态环境损害赔偿鉴定机构的名单，除了依然遵循机构自荐、生态环境主管部门审核的方式，鉴于长三角地区有多个行政区划，还可以考虑组建联合审核小组，在挑选三角地区共同认可的生态环境损害赔偿鉴定机构之外，还可以考虑由各地方自行补充机构名单。
在生态环境损害鉴定技术标准方面，原环保部于2016年发布了《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》和《生态环境损害鉴定评估技术指南损害调查》，后来生态环境部又陆续出台了有关土壤与地下水、地表水与沉积物等具有针对性的鉴定评估指南，为生态环境损害鉴定评估提供了大量的标准。但是，长三角地区的自然禀赋有其独特的特点，生态保护的目标和生态修复的要求也更高。因此，可以考虑在国家颁布的鉴定评估标准的基础之上，通过重新设定长三角地区的生态环境特征和保护目标，推动形成一系列更加严格、详细统一、整体联动、协调衔接的生态环境损害鉴定评估标准体系，这不仅是响应长三角生态环境保护“高质量”的战略要求，也是统一生态环境损害鉴定评估机制、提升生态环境损害司法救济水平的重要保障。
在生态环境损害鉴定评估程序方面，由于长三角地区地理上相互连接，生态环境具有交融性和相互影响的特点，可能面临跨区域生态环境鉴定成本高、鉴定结果不能得到跨区域承认等问题，因此应当创新评估机制，简化评估程序。同时，建立生态环境损害鉴定评估专家库，结合专家辅助人制度，加强技术专家对生态环境损害司法的知识传输，推进生态环境损害司法救济更快更有效地进行。例如，对事实清楚、案情简单、损害明显的小额案件，可以简化评估程序，由索赔部门邀请专家库成员，由有关专家按照相关技术规范开展小额案件的生态环境损害评估工作，出具评估报告及修复方案，解决部分案件鉴定评估与损害赔偿费用倒挂、鉴定机构不足、案件办理周期长等难题。还可以建立鉴定评估监督管理机制，以法律规范的形式严格设定不同监督主体的监督职责，明确各监督主体的监督范围，推动鉴定评估监督从“宽松软”走向“严紧硬”。
4.促进区域生态环境类案裁判规则一体化
长三角生态环境法治需要一体化的司法裁判规则作为支持，应当考虑以统一裁判尺度为出发点，推动制定长三角生态环境类案指导意见。长三角地区从地缘上看有整体性，从政治、经济、社会发展方面看，也有共同的价值目标，长三角地区作为我国的经济腹地，在平衡生态环境与经济发展方面，以及生态环境损害救济的司法实践尝试方面，一直走在全国前列，本身具有较为丰富的生态环境案件的处理经验，也总结出一套贴合区域司法实际操作的规则。因此，在丰富的司法裁判经验的基础之上，考虑制定长三角地区生态环境损害类案裁判规则，有助于带动长三角地区整体的生态环境损害救济的司法水平和审理效率。这种尝试也是符合国家对司法实践领域建立类案裁判检索机制的鼓励和倡议。
2020年最高人民法院发布《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》，要求进一步规范法院的类案检索、类案推送、类案裁判，统一法律适用，提升司法公信力。因此，应当进一步扩大生态环境类案裁判标准囊括范围，明确环境标准在司法审判中的具体适用，对环境犯罪的认定、刑罚的适用、量刑情节的判断进行统一化、标准化的规定，进一步类型化生态环境损害赔偿诉讼的受案范围，明确不同层级人民法院的管辖范围，对证据调查、收集和选取，以及在生态环境损害赔偿费用范围、生态环境修复执行监督等方面进行详细规定。
（三）完善生态损害救济与治理一体化具体措施的建议
1.跨域共享、局域联动
跨域共享、局域联动是指加强立法机关间（跨域同级地方人大）、司法机关间（跨流域、区域的各级审判机关）、行政机关间（跨域同级地方政府间）之特定业务领域范围内之共享信息、共商共签、协同互助；同时，还要包括建立跨区域同级政府、检察机关和各级审判机关之间在特定业务领域内的信息对接和资源共享，推动长三角地区环资案件的司法与执法的互联互动。
针对标准规则制定层面的制度缺位和区域立法衔接问题，应当遵循法制生态化的趋势，建立健全协调机制，积极统筹并探索长三角地区生态环境损害救济规则一体化。针对司法实践的现实境况，区域内各级审判机关、同级检察机关应在相关司法文件内容之基础上制定施行细则，力图构建起行之有效的跨区域案件的一体化处理制度。如，对于关联案件信息沟通机制的缺位，应遵循跨域共享原则之精神，各级审判机关之间要建立有效的沟通机制，行政部门在履行相关职责时，需要注意各类信息的收集与留存，并在案件进入下一阶段时，将案件信息有效地传递给相关部门，并保持持续的沟通，确保信息的完整传递。建立有效的沟通机制不仅能够及时地保存生态损害方面的相关证据，在行政机关对环境案件进行处罚并将相关证据移交司法机关，赔偿权利人还可以继续使用证据通过法律手段提起索赔，这也进一步加强了信息的交流、共享和沟通，增强了行政机关之间的多力合作，保障生态环境损害救济工作顺利进行。此外，应建立常态化的资源共享平台，推动各地区之间的横向交流与各级行政部门之间纵向沟通的长期有效保持，除特定的案件信息外，有关生态环境的其他状况也需定期进行监测与记录，并与其他地区、部门进行沟通交流。各地区实时交流本地区的环境状况，建立长三角生态环境数据库，健全从行政监管到审判实践的全局化和一体化处理机制。针对执法层面的委托履行等问题，各级执法主体应协商合作以期构建常态化的辅助性协作执行机制，构建以联席会议为主要形式的公检法部门和生态环境部门的长效沟通机制是主要抓手。此外，对于生态损害赔偿案件赔偿金和其他诉讼案件罚金、执行金的资金使用和分配，应当把握好行政机关和审判机关的角色定位。
鉴于司法协同机制对于探索长三角地区跨域生态环境损害救济尤为重要，在司法协同机制方面，具体可从以下方面进行完善：
一是完善跨域案件处理机制。搭建跨区域法院环境资源审判信息日常交流平台。借助微信、微博等媒介，建立长三角区域环境资源审判日常交流平台，常态化发布各法院环境资源审判工作动态信息，实现区域法院案件审理技术资源共享制度。在各地已有的环境资源审判技术专家库基础上，广泛吸收大气、水体生态、渔业、土壤、化工、矿产、动植物保护等专业研究领域的科学技术专家以及环境资源法学专家，整合建立长三角区域环境资源审判技术专家库，实现区域内技术资源共享。
二是健全跨域环境损害责任衔接机制。生态环境损害通常涉及到行政违法、刑事违法、民事侵权、公益诉讼等多个责任问题，因此必须完善责任衔接机制，确保责任追究到位。首先，行政机关和检察机关之间，行政机关负责各自行政监管职责范围内的生态损害索赔工作，包括磋商及提起生态损害赔偿诉讼。生态环境行政主管部门在监测环境电子数据和现场执法中，发现环境违法行为，应当严格依法处理，但是应当慎用吊销许可、吊销执照、责令停产等处罚方式，以限期整改、按日计罚等监督、激励方式为主，以提高环境保护效率、恢复环境保护设施为主要目标。同时，一旦发现可能涉及环境犯罪的，应当及时将案件移交检察机关，检察机关也应当及时将案件处理情况反馈给行政机关或公安部门。建议对生态环境行政主管部门的执法人员，进行生态环境损害法律责任的相关培训，提高有关人员对生态环境法律法规的掌握情况。同时建立案件移交监督奖惩机制，提高案件移送效率。法院对磋商协议进行形式审查，经过司法确认后，如果赔偿义务人不履行或不完全履行，赔偿权利人可申请人民法院强制执行。如果赔偿义务人拒不履行磋商协议或逾期不履行，人民法院可以对赔偿义务人的财产进行查封、扣押、冻结、拍卖、变卖，在获得相应修复费用后，由开展具体索赔工作的赔偿权利人组织对受损生态环境进行修复。经磋商不能达成一致或赔偿义务人拒绝磋商，则由赔偿权利人向人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼。
三是建立跨域环境资源案件审判模式。长三角地区的生态环境，从地理上看，具有整体性的特点，从环境资源利用上看，具有跨区域性的影响。目前，长三角地区具有天然的地理联系，经济、交通、人才等方面也都不断进行着深度的融合。此前，江苏已经探索了生态环境司法“9+1”机制，实践效果得到了各界的一致肯定。建议长三角地区以生态功能区为单位，遵循山水林田湖草系统保护的科学路径、打破行政区划的制约，充分发挥流域区域管辖制度优势，设立与行政区划适度分离的环境资源审判模式，成立长三角地区的环境资源法庭或法院，集中管辖三省一市中应由高级法院管辖的一审环境资源案件，以及管辖不服各个生态功能区中级人民法院环境资源法庭审结案件的上诉案件，实现审判机构、审判机制、审判程序、审判理论和审判队伍“五位一体”的专门化。长三角地区拥有大量亟需保护的生态环境资源，而且跨区域环境纠纷发生率较高，且该城市群地方法院基本已经实现环境资源法庭的普及，地区经济相对发达，具有设立跨行政区划的自然流域或生态功能区环资法院的现实性和可能性。这种司法体系有利于贯彻生态文明建设理念、统一环资裁判标准、推动完成最严格制度、最严密法治保护生态环境的历史使命。同时要建立跨省环境资源司法协作机制，建立常态化沟通机制、重大案件应急处置协作机制、跨省域生态损害和环境污染案件区域修复机制，探索建立区域内环境资源典型案例发布机制，重点围绕长江、太湖、淮河、新安江等跨域重要水体的保护，以及涉及沪、苏、浙管辖范围的东海海域生态资源保护，联合发布相关典型案例，促进法律适用统一。充分发挥案件集中管辖制度优势，把握审判中存在的法律与政策交汇，刑事、民事、行政责任交织，私益性与公益性交叉，法律知识与科学知识交融的特点，保障法律的统一实施，确保人民法院依法“独立”、“公正”和“高效”行使审判权。
四是建立长三角生态环境保护执法与司法联动中心。建立执法司法联动机制，设立生态环境保护执法司法联动中心，以协调生态环境保护侦查、检察与审判职权的正确行使。在环保部门与司法部门之间建立起行政协助关系，在案件指导、申请强制执行、提起环境公益诉讼等方面由环保行政部门给予司法部门一定的协助，实现环保部门快查快移，公安部门快侦快拘，检察机关快审快批，人民法院依法审判，着力生态环境保护与修复。
加强环境违法案件强制执行联动。环保部门在作出处罚决定之后，如果相对人拒不执行并继续实施，或者实施的环境违法行为有扩大污染或难以修复的倾向时，可以申请法院采取强制保全措施，及时制止违法行为；行政处罚决定书送达后，当事人拒不履行，人民法院在遵守现行诉讼时效规定的前提下，尽快地将案件纳入强制执行程序，邀请环保部门配合现场执法，并及时反馈执法结果。
加强环境诉讼案件执法司法联动。通过联动中心牵头，保障环境资源纠纷司法救济渠道更加通畅，法院在对违法企业现场执行过程中，拒不执行的企业除查封生产设备外，供水、供电部门负责切断生产用水用电，公安、工商、人社等部门也要积极配合，确保案件尽快执行到位。打造生态环境司法保护完整链条，以应对环境污染和生态事故为目标，以环境违法案件强制执行与环境公益诉讼中执法司法联动为主要内容，在环境保护主管部门与司法部门之间建立行政协助关系，主要包括案件指导制度、申请强制执行机制、环境公益诉讼机制等，并建立健全环保、公安、检察、法院等部门信息通报制度。各部门充分运用传统媒体和新媒体，通过公开执法、公开审判、以案释法、发布环境保护重要新闻和典型案例等形式，积极宣传打击破坏环境资源违法犯罪工作情况，及时向社会通报执法联动工作进展，形成打击犯罪、保护生态环境的浓厚氛围。同时，对于案情复杂、社会关注度高的案件，应由联席会议统一发布信息，正确引导舆情，确保社会稳定。还应当对行政和司法工作人员进行联合培训、跨部门学习锻炼，全面系统地学习环境保护执法和刑事办案涉及的法律、法规和标准，重点加强案件调查取证、移送办理及有关法律适用知识的培训，进一步提升了环境执法办案能力和水平。
加强环境监测数据共享，推进一体化综合决策系统建设。加强环境信息的应用，在环保部门与公安机关、检察机关、人民法院之间积极构建信息沟通及数据共享机制，加强地区部门间“横向联动”作用和上下级“纵向互动”作用。司法和行政部门在履行职责过程中，发现环境违法犯罪行为或案件线索以及案件办理等情况信息，按照有关规定及时通报其他部门。对需要其他部门依法支持和配合的，及时向相关部门提出申请，相关部门全力做好制止犯罪行为、案件调查、监测认定、证据保全、行政强制等工作。受市政府指定，由环保部门牵头做好生态环境损害赔偿组织协调工作，其他相关部门根据各自职能及时开展生态损害赔偿工作，在案件办理过程中，环保部门应当积极联络检察院、法院、公安等单位共同参与，联动推进赔偿磋商工作，围绕重大典型案件形成合力，共同推进长三角地区生态文明建设。
2.统一标准、类案同判
统一标准、类案同判是指统一各地生态损害类案件相关的技术标准，明确裁判规则，建立类案标准，以降低司法成本，实现长三角地区环资案件类案同判的价值。
在技术标准方面，我国虽然出台了部分相关内容的鉴定评估标准，但这些评估标准通常比较落后，或者只是在部分领域内适用，在生态环境损害领域的适用性不强，比如《农业环境污染事故损失评价技术准则》、《渔业污染事故经济损失计算方法》、《海洋溢油生态环境损害评估技术导则》等。2011年，环保主管部门成立了专门的研究机构，全面启动了环境损害鉴定评估工作，出台了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》（环发[2011]60号），但目前该项工作尚未取得实质性进展。《生态环境损害赔偿制度改革方案》中规定“国家建立健全统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系”，但目前长三角地区还没有形成统一的鉴定流程、鉴定标准，各地区在实践操作中不仅会指定不同的鉴定机构，也会因地区差异作出不一样的鉴定结果，这导致地区间损害鉴定评估的结果缺少可比性。而部分地方司法机关在认定犯罪时又过于偏重于自己的“传统作法”和“经验”，这就导致这些司法机关在不同的标准和“传统经验”的指导下，对情况相似的生态环境损害案作出不同的裁判结果。相似案件却拥有不一样的裁判结果，这会降低司法公信力，也会影响最终案件的执行效果。
因而，在统一鉴定评估标准方面，一是要严格评估机构管理。针对损害评估，长三角地区应着力构建专业化的评估机构，并对此类机构的准入机制进行更加细致的明确。严格管理现有的评估机构，推动评估过程专业化、透明化，并定期考察评估质量，提高评估结果的针对性和有效性。二是要统一并细化各项技术标准。推动损害评估鉴定标准、环保规范和执法规范对接，联合发布长三角地区统一的区域环境标准规范，并在现有的技术标准上明确更加具体和量化的操作标准。三是要构建合作评估模式。加强长三角地区在损害鉴定评估方面的合作，各方共同参与鉴定评估过程，适用长三角地区统一的技术标准、评估方式进行统一评估，以此提高评估效率，增加评估结果的利用率，节约司法成本。
在明确损害鉴定评估标准后，需推动裁判一体化进程。一是要进一步规范生态环境类案裁判标准。长三角地区司法机关应对生态环境损害赔偿案件裁判所涉及到的要素，如受案范围、级别管辖、认定标准、法条适用、证据规则、裁判标准等进行统一的规范，确保在该类案件裁判中实体与程序的正当性和一致性。司法机关不仅应保障纵向，即历史的一贯性和稳定性，同时也应注意横向，即本地区与其他地区各级法院的统一性。二是要各区域联合发布典型案例。应注重典型案例的挖掘剖析工作，进一步深化完善案例指导制度，对于新类型、疑难复杂的生态环境类案件，认真做好案件庭审预案，加强裁判文书说理，力争办成精品案例。长三角区域的司法机关共同发布典型案例，有助于充分发挥典型案例的示范引导作用，确保类案同判，扩大长三角区域环境司法的影响力。三是要全方位推动类案标准制定。类案同判核心在于建立类案标准。应当通过法律大数据和人工智能等技术，将长三角地区的生态环境类案件信息汇总，提取关键词，形成类案检索库。审判机构或当事人通过关键词进行检索，查询类案的审判结果，寻求判决结果、赔偿金额等方面的参考意见。通过适法统一的裁判标准，确保裁判结果的公平性，追求环资案件司法审判的效率价值。四是要进一步提升诉讼程序一体化。突出人民司法必须全心全意为人民服务的便民理念，正确认识诉讼程序的独立价值和一体化操作模式。一方面建立网上立案制度，依托长三角“一网通办”等平台，实现环资案件跨域立案区域全覆盖，环资案件受案范围跨域统一，着力提高环资案件跨域立案比例，减轻当事人异地奔波的诉累。起诉人可以到管辖法院起诉，也可以到所在地法院申请网上立案；起诉人如到无管辖权法院提起诉讼，该院诉讼服务中心将引导起诉人通过网上立案系统申请立案，力求让数据多传送、当事人少走路。同时进一步强化巡回审判制度，环境资源刑事案件一般实行就地巡回审判，管辖法院一般到被告人羁押地或居住地的巡回区法院或羁押被告人的看守所开庭审理，民事案件、行政案件根据案件情况组织进行巡回审判。另一方面建立环境资源案件专业化审判配套机制，建立健全案件审理辅助性事务委托协助制度，通过构建长效的、可操作性强的常态化协作机制，实现专门事项委托调查取证、法律文书相互委托送达、诉讼保全协助实施。
- 修复优先、多元治理
修复优先、多元治理是指基于生态环境损害的长期性、潜伏性、危害性等特征，在生态环境损害救济制度创新的进程中，从技术标准到组织保障、判决执行的全过程，要整体贯彻损害填补、及时修复的绿色生态理念；同时，在生态修复、补偿和生态环境损害赔偿金分配及使用等执行和监督环节中践行“社会治理共建共治共享”的多元共治理念，确保生态环境修复责任的切实履行。
在生态损害救济的司法和行政领域，确保生态修复的及时性是相关规则制定和制度建构的首要价值目标。以国务院《生态损害赔偿制度改革方案》为制度核心，辅以公益诉讼制度的“生态环境损害救济规则体系”在“保护优先”与“多元共治”等理念指导下，不断走上体系化制度建构的革新之路。在立法先行、行政权介入和司法执行等环节中，生态环境修复责任的优先性以及社会参与的多元共治特性都在不断呈现。首先，就生态环境修复的立法环节而言，《民法典》第1234条首次在实体法层面确立了生态环境修复责任的优先性，同时委托他人（第三方）修复的意涵表述也将“多元共治”理念融入其间，这是我国践行生态文明理念和推进环保法治建设的又一重大里程碑。其次，就生态环境修复的行政介入环节，主要涉及到的情形有二：一是生态环境损害赔偿制度中对于可以修复的生态环境损害，政府如何在磋商前置程序中尽力促成赔偿义务人对生态环境的及时修复；二是损害结果的评估与鉴定中第三方机构如何参与的问题。最后，在生态环境修复责任的司法执行环节，主要涉及生态环境损害赔偿、其他类环资案件罚金、赔偿金的集合、分配和使用等问题。
在司法执行环节，就具体做法而言，可以包括如下方面：
一是共建修复示范和警示教育基地。司法机关可与行政机关联合，积极打造建立生态环境修复示范和警示教育基地。审判机关可积极与检察机关、生态环境部门、自然资源等部门签订协作意见并向社会公众、专家人士征集意见，制定实施方案，推动建立生态环境修复示范和警示教育基地。这一方面可以统一开展跨域环境污染和生态破坏案件审结后的生态修复活动，另一方面可以将基地打造为集法治教育、政策宣传、信息数据发布、招商引资等多功能一体的环境治理示范中心。
二是探索环资案件的修复资金筹措制度。环境损害的科学性鉴定是确认案件事实并进行法律责任分配之前提。长三角各地区省级行政机关应当发布“环境损害鉴定评估专业机构名录”，使各区域发生的环境污染和生态破坏类案件能够通过名录指引，找到跨域鉴定的中立第三方鉴定机构。此外，在生态损害赔偿案件中，省级行政机关作为赔偿权利人，本着修复优先的制度理念，应当在诉前磋商程序中根据损害鉴定评估结果，积极与赔偿义务人就赔偿金额、缴纳方式等进行磋商，对于经磋商达成一致修复意见的案件，赔偿义务人可以跨域委托具备资质能力的第三方修复机构进行生态修复和清除环境污染等工作。
三是探索跨域环资案件资金使用和分配机制。首先，对于环境民事公益诉讼案件中判决的赔偿金，各级审判机关在判决生效后，应将执行到位的生态环境修复资金划转至相应的损害相关行为发生地法院的专用账户或当地主管部门指定的账户，用于区域内受损生态环境的修复。鉴于法院执行部门缺乏专业的修复能力和使用基金能力，某些省市设立环保公益基金专项账户的做法值得借鉴。如昆明、烟台等地方通过专门设立环保公益基金，将法院判决的生态环境损害赔偿款项或修复费用纳入基金。《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》规定，环境公益基金来源之一即是 “人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金”，该选项以专项资金和第三方监督的做法亦是“修复优先”和“多元治理”的基本原则在损害修复方面的体现。其次，在生态环境损害修复的监督方面，应当致力于体制内外的双向监督。一方面，应致力于构建司法机关以及生态环境执法部门共同对生态环境修复资金使用情况监督制度。另一方面，环境保护民间组织（NGO）作为社会监督的主体代表，应当积极加入相应规则的创制进程并深度参与修复资金的使用与分配监管事项，发挥好社会公众与国家机关在环保民生方面的纽带连结作用。最后，对于跨域生态环境破坏行为，各级组织应当在判决生效后，将案件移送至指定立案庭进行执行立案，或者于普通环资类案件中，在明确鉴定结果和修复方案的基础上，由法院或检察院组织原被告协商进行调解，达成协议后，由该部门对后续工作依法履行监督职责，最终确保生态环境修复责任的切实履行。
四是统筹生态环境修复执行监督机制。生态环境损害赔偿执行方式有修复环境和金钱赔偿两种。《生态环境损害赔偿制度改革方案》指出，生态环境损害赔偿制度，应当以修复受损的生态环境为主要责任承担方式，无法修复的，可以实施金钱赔偿，用于替代性修复。因此，生态环境损害修复或赔偿执行活动，可能是直接对受损的生态环境进行修复，也可能先进行金钱赔偿，该笔赔偿可能上缴同级国库，然后用于替代性修复。长三角地区存在大量的跨界区域，在跨界水体、土地上产生的生态环境损害，使用和管理修复资金、监督执行结果，有几种模式可以选择：第一种，执行者自我监督，执行者一般将执行方案的决策、执行进度、执行结果评估等内容，以信息定期公开或报告的形式进行，监督程序就是信息公开或报告程序。第二种，专门机构执行监督，由对特定事项具有技术评估资质的专门机构，就执行方案的合理性、执行进程的项目管理、执行效果进行技术评估，定期以技术鉴定评估报告的形式，安排信息反馈。除此之外还有常见的法院执行监督和检察院执行监督。
在执行模式的选择上，可以区分具体的执行方案：（1）执行方案是直接修复生态的。在某个区域范围内的生态环境损害修复，可以由当地的法院、检察院来履行执行监督的职能，但是如果是涉及到跨界生态环境损害的，损害特别严重，影响范围特别大，修复方案特别复杂，修复过程特别漫长的，则应当采用专业评估机构监督的模式。生态环境损害赔偿责任，以修复为责任承担方式的，执行监督的内容主要是对修复进程和效果进行定期评估和报告，主要包括生态环境损害修复是否按照修复方案的进度进行；修复方案在实际执行中是否需要修改或变更；每个修复阶段是否达到既定的修复目标等。生态修复由赔偿义务人自愿履行的，由索赔主体负责监督赔偿义务人，赔偿义务人监督具体执行修复工作的机构。在赔偿义务人和索赔主体磋商达成修复协议的情况下，赔偿义务人应当定期、及时、主动向索赔主体报告生态环境损害修复情况。修复由人民法院强制执行的，由人民法院监督赔偿义务人进行修复。在赔偿义务人和索赔主体磋商达成修复协议并且请求法院司法确认和强制执行的情况下，赔偿义务人应当定期、及时、主动向法院和索赔主体报告生态环境损害修复情况。赔偿义务人不履行修复生态的行为义务，人民法院可以从有资格的机构中选定代履行人；赔偿权利人可以推荐代履行人，也可以申请自己代为履行。另外，人民检察院也可以监督索赔主体和人民法院。如修复长三角领域跨界水体、土地等较为复杂的对象时，应当选择由专业机构进行执行结果验收技术评估监督。具体的验收技术标准和流程，如修复时限等，可以出台具体的技术方案，进一步集中统一规定。（2）执行方案是货币赔偿的。生态环境损害难以修复的，应当进行金钱赔偿，赔偿的资金上缴同级国库，专款专用于替代性修复。由赔偿权利人监督替代修复方案的制定、执行，监督选择金钱赔偿的合理性评估，以及监督替代性修复资金的使用去向、使用方式等。
五是建立长三角生态环境损害资金管理和使用机制。关于赔偿金的资金运行机制的设计，应当重点关注两个方面，一是资金是否用于替代修复，二是资金的使用效率。这两个方面决定了生态环境损害赔偿资金是否用于且是否及时、充足地用于生态环境的替代修复。
赔偿金的使用，主要涉及两类制度和三方面主体，在生态环境损害赔偿制度中，是由赔偿权利人负责生态环境损害赔偿资金使用和管理，赔偿权利人可以指定相关部门、机构负责执收生态环境损害赔偿协议确定的生态环境损害赔偿资金或者生态损害赔偿诉讼中法院判决被告支付给赔偿权利人的赔偿金。在环境民事公益诉讼中，如果是社会组织提起的公益诉讼，由人民法院负责执收由人民法院生效判决确定的生态环境损害赔偿资金，如果是检察机关提起的公益诉讼，可以由检察机关收取由人民法院执行到位的赔偿金。
损害结果发生地涉及多个地区的，由损害结果第一发生地的赔偿权利人牵头组织地区间政府协商确定赔偿资金分配，无法达成一致的，报请共同的上级人民政府决定。赔偿以污染造成的损害可以替代修复的，由赔偿权利人及其指定的部门或机构根据磋商或判决要求，结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。通过磋商谈判、调解结案等方式确定的生态环境损害赔偿资金，能够确定管辖区域的，应当强化赔偿资金的属地化管理和归口化管理，明确由生态环境损害结果发生地的有关单位或部门负责收取，由财政部门进行监督，实现赔偿资金的使用功能和规范管理，另外各地、各相关部门要在财政预算中预留相关生态环境损害赔偿工作资金，确保生态环境损害赔偿工作顺利开展。
当然，跨区域的生态环境损害或难以确定管辖区域的生态环境损害，可以考虑建立专项资金账户，作为长三角生态环境治理专项资金平台，保证专款专用。在损害赔偿追偿工作中，要考虑当事人的赔偿能力，允许实施分期赔付，同时引入第三方担保等机制，避免当事人现金流过于紧张，导致赔偿款难以赔付。可以考虑设置履约担保，规定企业采取自行修复方式的，应按照修复工程预算的10%交纳履约保证金，如果在既定替代修复期限、范围、效果内，不逮其力，可以考虑由国务院或相关部门接管替代修复，或者将赔偿资金划转至上级国库，保证替代修复及时、充分落实。
此外，还可以探索设立生态损害赔偿公益基金制度，扩充生态损害赔偿资金规模，减轻行政资金负担。环境保护公益基金来源为环境资源案件损害赔偿金和募集的社会公益资金等，严格执行“收支两条线”等管理规定，专项用于生态损害检验鉴定评估和生态修复，保障环保公益诉讼和生态修复工作，切实维护环境利益。
综上，随着中共中央《规划纲要》的发布,一体化背景下共建生态绿色长三角也面临新要求。长三角一体化的要求必然在法律制度层面得到反映，法律上的一体化才能保障长山三角一体化高质量发展战略实施的稳定性和连续性。生态环境损害救济作为保护长三角地区生态环境最后一道屏障，具有至关重要的作用。生态损害救济与治理机制不仅是生态文明建设的重要内容，也是长三角一体化制度安排中的重要议题。通过一体化的安排,三省一市实现立法与政策相互衔接、执法标准统一、类案同判、跨域司法协作有序开展，为生态环境共保联治提供制度支撑和保障。