摘要
随着国家“城中村改造”以及各类征地拆迁工作的不断推进，农村集体经济组织中宅基地及地上房屋的权属确认问题也越来越凸显。征地拆迁部门在具体的工作工程中，均会面临对宅基地及地上房屋的权属确认产生的一系列问题，如该与谁签订拆迁补偿协议、该对谁进行拆迁补偿、该由谁来选择回迁房等。只有对农村宅基地及地上房屋的权属进行明确，才能快速、有效的推进征地拆迁工作。本文以昆明市为例，主要结合我国的立法现状以及对昆明市征地拆迁过程中农村宅基地及地上房屋现存的问题和法律风险进行分析，并提出相应建议及防范措施。
【关键词】农村宅基地及地上房屋 ；权属 ；家庭共有 ；夫妻共有。
一、农村宅基地及地上房屋的概述
农村宅基地（以下简称“宅基地”）是指农村居民经依法批准用于建造自用住宅占（使）用农村本集体所有的土地。农村宅基地上的房屋，是指农村村民以户为单位在其宅基地上建造的用于自行居住的房屋。根据相关法律规定，农村宅基地系以户为单位，一户仅能拥有一处宅基地，且各个省、自治区、直辖市对每户宅基地面积的标准规定有所不同。
以昆明市为例，昆明市城市规划范围内，人均宅基地面积不超过20平方米，每户的总宅基地面积不得超过100平方米；其他区域人均宅基地不得超过25平方米，每户宅基地总面积不得超过120平方米；山区、半山区、边远少数民族地区可以适当放宽，但每户建设用地总面积不得超过150平方米。因此，在征地拆迁过程中，相关部门对每户农村宅基地权属进行明确的同时应当注意其面积是否超过相应的标准。
除此之外，昆明市对宅基地的申请主体也有严格的规定，《昆明市农村宅基地管理办法》第9条规定了七种情况下，作为本集体经济组织成员可以申请建设农村住宅。若一户已拥有一处已达到标准宅基地的、违法占用集体土地尚未依法处理的、将原宅基地改变用途，用于出租、兴办企业或者其它经营性用途的、将原住宅以出售、赠与等形式转让给不符合使用宅基地条件人的等情况的，不得申请宅基地。
对于农村宅基地上的房屋，昆明市规定城市规划范围内的农村住宅，禁止建设低层联体式和单户独院式住宅，应当按照城市居住区模式集中建设多层或者中、高层建筑，其建设用地总面积按照每户不超过100平方米标准测算。城市规划范围外的农村住宅，可以建设低层联体式和单户独院式住宅，建设用地总面积按照每户不超过120平方米，住宅楼层不超过4层，建筑高度和层高不得超过规划批准的高度，建筑面积不超过300平方米执行；属山区、半山区的，每户建设用地总面积可适当放宽，但不得超过150平方米。
事实上，宅基地上房屋与宅基地是保持一致性的，即房屋的建设用地面积取决于宅基地的面积，二者的面积上限标准也是一致的。因此，在征地拆迁过程中，对宅基地上的房屋进行拆迁补偿，按“房地合一”的补偿原则，即对每一宗宅基地上的被拆迁房屋及房屋所占土地以“房地合一”的价值进行补偿安置。但对于违法建筑和超过批准期限的临时建筑，以及《拆迁通告》发布后违法建盖或加层的房屋，一律不予补偿。
二、农村宅基地及地上房屋的申请程序和取得方式
（一）农村宅基地的取得程序和方式
仍以昆明市为例，农村宅基地的申请程序具体如下：
1.低层联体或者单户独院式宅基地申请使用程序：
2.集中建设多层或者中、高层农村住宅用地审批程序与低层联体或者单户独院式宅基地申请使用程序大致相同。只是集中建设多层或者中、高层农村住宅用地系由村（居）民委员会、农村集体经济组织统一申请宅基地，最终向属地国土资源行政主管部门申请土地使用权登记时，宅基地土地使用权人登记为农户个人，但交由集体经济组织实施统一管理。
同时根据《中华人民共和国土地管理法》第63条：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”的规定，农村宅基地的取得只能由申请获批取得的原始取得方式，不能通过流转、买卖等方式取得。
（二）农村宅基地上房屋的申请程序及取得方式
因农村宅基地的申请目的即为建造房屋用于居住，因此农村宅基地上房屋的批建程序与宅基地的批准程序基本一致。而对于宅基地上房屋的取得方式则有原始取得和继受取得两种方式，原始取得即自行建造取得，继受取得则包括从祖辈继承、赠与取得；以及从本村村民有偿转让取得。
三、农村宅基地及地上房屋在征地拆迁过程中的权属争议
就本文前述的农村宅基地及地上房屋的取得程序及方式的原则，很容易导致农村家庭成员之间对宅基地及地上房屋权属及相关权益产生争议。在现实生活中，农村宅基地的土地使用证上往往只写了家庭成员中户主的名字，而其他家庭成员则无相关的权属资料对其拥有的宅基地使用权进行证明。在征地拆迁的过程中，征地拆迁指挥部原则只针对土地使用证上的人进行补偿，对于其家庭内部的分家析产纠纷不做过多的干涉。而往往在在这一过程中，征地拆迁项目所在地的人民法院则会涌现出一批分家析产的民事纠纷案件，原因在于征地拆迁指挥部将拆迁补偿款项只补偿给土地使用证上的一个家庭成员，该成员可能私吞、侵占拆迁补偿费用，从而侵害了其他共同生活的家庭成员利益。基于此，征地拆迁指挥部如何对农村宅基地及地上房屋进行权属确认，才能更好的保证实际权利人的利益？
四、征地拆迁指挥部如何确认农村宅基地及地上房屋的权属
农村宅基地及地上房屋系以户为单位进行审批，土地使用权人一般只登记为户主或其他家庭成员之一，但是并不能以此排除其他家庭成员的权利；拆迁补偿协议上的被拆迁人也只是被拆迁户的家庭代表，不能以协议上没有其他家庭成员的姓名而否定其对拆迁权益享有的份额。
对农村宅基地及地上房屋的权属确认，应当明确的两种形式，即家庭共有和夫妻共有。
（一）家庭共有
1.对农村宅基地的权属确认，应当主要审查宅基地申请使用表，以及表格上所登记的已成年家庭成员。虽然土地使用证上仅登记为户主或家庭成员之一名字，对于共同申请宅基地并获得批准的家庭成员应均对获批的宅基地享有使用权，即该宅基地应为家庭共有财产。
2.宅基地上房屋的权属确认，根据其取得方式的不同，审查侧重点也必然不同。
（1）对于原始取得的宅基地上的房屋应当审查建房审批表，以及表格上所登记的已成年家庭成员。同时还应审查家庭成员在建房时有否出钱、出力，并对全体家庭成员进行调查询问，确认哪些家庭成员享有房屋所有权，从而确定房屋共有人，必要时可向邻居或村委干部调查核实。在审查农村宅基地上房屋共有权人时，不能仅凭农民建房审批表上所登记的全部家庭成员作为产权共有人，它是农民建房审批程序中，确定以户为单位，共同享有宅基地使用权面积的一个依据，但却不是唯一依据。
（2）对于继受取得的宅基地上房屋，其中法定继承所得房屋的，应主要审查法定继承人的人数、家庭成员关系等，且特别注意审查第一顺序继承人的人数和范围，切勿遗漏相关的权利人。若继承的房屋系老屋，后经家庭成员共同出资、劳动等方式，对房屋进行重大维修、改造、翻建的，应视为家庭共有财产，不应作为继承人个人财产。
继受取得的另一种形式是从本村村民有偿转让取得。该种情况下，宅基地使用权与宅基地上房屋的所有权是相剥离的。即房屋出让人仍然对宅基地享有完整的使用权，而房屋受让人仅对房屋享有所有权利。此种情况下宅基地和房屋分开审查，宅基地按前述原则进行审查，房屋可根据双方的转让协议内容进行审查，同时还应当根据房屋的重新修缮、翻建等进行确认。
（二）夫妻共有
同家庭共有的分析和论述，对于宅基地及地上房屋的权属是否归于夫妻共有财产，应当主要审查宅基地审批表和建房审批表是否由夫妻共同申请，同时在建房时是否共同出钱、出力，从而确定房屋是否为夫妻共有。还应注意的是，根据《中华人民共和国婚姻法》的相关规定，在夫妻关系存续期间，夫妻任一方产生的财产收益均为夫妻共同财产。因此，即使宅基地审批表和建房审批表上没有夫妻一方的名字的，只要是在夫妻关系存续期间任一方进行宅基地用地申请获批或进行建房申请获批的，均应将该宅基地及地上房屋认定为夫妻共有。
综上，笔者认为征地拆迁指挥部不能为快速推进相关征地拆迁的工作进程，而不顾相关权利人的合法权益。仅针对土地使用证上注明的权利人进行补偿和签订拆迁补偿协议，系侵害了其他权利人的合法权益，同时征地拆迁指挥部也存在一定程度的法律风险。因此，征地拆迁指挥部在征地拆迁过程中应准确确认农村宅基地及地上房屋的权属，从而准确认定拆迁补偿对象，保护大多数实际权利人的合法权益。
五、法院案例
笔者以云南省昆明市中级人民法院(2016)云01民终665号民事判决书作为剖析案例供读者理解。
一审法院认为：
《中华人民共和国物权法》第二条规定：“物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”。第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”。第三十三条规定：“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。农村宅基地的审批以家庭户为单位，农村房屋权属的认定应当综合审批给本农村集体经济组织成员使用”。本案所涉位于照西村19号房屋宅基地是由被告施某某申请批准使用，在原告与被告施某结婚前，已由被告施某某办理了该房屋产权证，并明确共有人为罗某某、施某。原告与被告施某结婚后，双方在照西村19号原有的两层房屋的基础上进行加层建房，由原来的159.75平米扩建为431.48平米。因原告在扩建时已作为家庭成员，对扩建有一定贡献，故原告对后增加的部分有份额，即原告仅对其婚后增建部分271.73平米与三被告共同共有，按等分原则分割，原告仅享有67.9平方米，对整个房屋三被告所占份额较大。综合该房屋的土地状况、历史形成及现状等因素考量，确认原告享有该房屋16%的份额，补偿款亦占16%份额。
一审法院判决：
一、位于昆明市矣六街道办事处照西村19号房屋被拆迁所获得的货币补偿款257806元，其中的41250元归原告李某所有，其余归被告施某、施某某及罗某某所有。二、由被告施某、施某某及罗某某于本判决生效之日起十日内支付41250元给原告李某。
二审法院判决：
判决驳回上诉，维持原判。
根据上述案例中法院的裁判观点，对于农村宅基地的权属确认是极为复杂的。有权机关的权属证明以及申请并获得批建的家庭成员并非唯一确定宅基地及地上房屋权属的因素和条件，更多考虑的则是家庭成员对宅基地地上房屋建设现状的贡献（包括出资、出力等）大小。当然，在法官自由裁量的过程中应当考虑了全部因素后作出的份额确认，才是公平、公正与合理的裁判结果。
笔者提醒读者注意的是，本文所论述对农村宅基地及地上房屋的权属确认并不具备任何法律约束力和强制力，仅是对征地拆迁指挥部具体工作过程中确定征收补偿对象的建议以及风险防范浅析。法定的有权进行权属确认的为相关处理土地权属纠纷的政府部门以及人民法院。
随着国家“城中村改造”以及各类征地拆迁工作的不断推进，农村集体经济组织中宅基地及地上房屋的权属确认问题也越来越凸显。征地拆迁部门在具体的工作工程中，均会面临对宅基地及地上房屋的权属确认产生的一系列问题，如该与谁签订拆迁补偿协议、该对谁进行拆迁补偿、该由谁来选择回迁房等。只有对农村宅基地及地上房屋的权属进行明确，才能快速、有效的推进征地拆迁工作。本文以昆明市为例，主要结合我国的立法现状以及对昆明市征地拆迁过程中农村宅基地及地上房屋现存的问题和法律风险进行分析，并提出相应建议及防范措施。
【关键词】农村宅基地及地上房屋 ；权属 ；家庭共有 ；夫妻共有。
一、农村宅基地及地上房屋的概述
农村宅基地（以下简称“宅基地”）是指农村居民经依法批准用于建造自用住宅占（使）用农村本集体所有的土地。农村宅基地上的房屋，是指农村村民以户为单位在其宅基地上建造的用于自行居住的房屋。根据相关法律规定，农村宅基地系以户为单位，一户仅能拥有一处宅基地，且各个省、自治区、直辖市对每户宅基地面积的标准规定有所不同。
以昆明市为例，昆明市城市规划范围内，人均宅基地面积不超过20平方米，每户的总宅基地面积不得超过100平方米；其他区域人均宅基地不得超过25平方米，每户宅基地总面积不得超过120平方米；山区、半山区、边远少数民族地区可以适当放宽，但每户建设用地总面积不得超过150平方米。因此，在征地拆迁过程中，相关部门对每户农村宅基地权属进行明确的同时应当注意其面积是否超过相应的标准。
除此之外，昆明市对宅基地的申请主体也有严格的规定，《昆明市农村宅基地管理办法》第9条规定了七种情况下，作为本集体经济组织成员可以申请建设农村住宅。若一户已拥有一处已达到标准宅基地的、违法占用集体土地尚未依法处理的、将原宅基地改变用途，用于出租、兴办企业或者其它经营性用途的、将原住宅以出售、赠与等形式转让给不符合使用宅基地条件人的等情况的，不得申请宅基地。
对于农村宅基地上的房屋，昆明市规定城市规划范围内的农村住宅，禁止建设低层联体式和单户独院式住宅，应当按照城市居住区模式集中建设多层或者中、高层建筑，其建设用地总面积按照每户不超过100平方米标准测算。城市规划范围外的农村住宅，可以建设低层联体式和单户独院式住宅，建设用地总面积按照每户不超过120平方米，住宅楼层不超过4层，建筑高度和层高不得超过规划批准的高度，建筑面积不超过300平方米执行；属山区、半山区的，每户建设用地总面积可适当放宽，但不得超过150平方米。
事实上，宅基地上房屋与宅基地是保持一致性的，即房屋的建设用地面积取决于宅基地的面积，二者的面积上限标准也是一致的。因此，在征地拆迁过程中，对宅基地上的房屋进行拆迁补偿，按“房地合一”的补偿原则，即对每一宗宅基地上的被拆迁房屋及房屋所占土地以“房地合一”的价值进行补偿安置。但对于违法建筑和超过批准期限的临时建筑，以及《拆迁通告》发布后违法建盖或加层的房屋，一律不予补偿。
二、农村宅基地及地上房屋的申请程序和取得方式
（一）农村宅基地的取得程序和方式
仍以昆明市为例，农村宅基地的申请程序具体如下：
1.低层联体或者单户独院式宅基地申请使用程序：
2.集中建设多层或者中、高层农村住宅用地审批程序与低层联体或者单户独院式宅基地申请使用程序大致相同。只是集中建设多层或者中、高层农村住宅用地系由村（居）民委员会、农村集体经济组织统一申请宅基地，最终向属地国土资源行政主管部门申请土地使用权登记时，宅基地土地使用权人登记为农户个人，但交由集体经济组织实施统一管理。
同时根据《中华人民共和国土地管理法》第63条：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”的规定，农村宅基地的取得只能由申请获批取得的原始取得方式，不能通过流转、买卖等方式取得。
（二）农村宅基地上房屋的申请程序及取得方式
因农村宅基地的申请目的即为建造房屋用于居住，因此农村宅基地上房屋的批建程序与宅基地的批准程序基本一致。而对于宅基地上房屋的取得方式则有原始取得和继受取得两种方式，原始取得即自行建造取得，继受取得则包括从祖辈继承、赠与取得；以及从本村村民有偿转让取得。
三、农村宅基地及地上房屋在征地拆迁过程中的权属争议
就本文前述的农村宅基地及地上房屋的取得程序及方式的原则，很容易导致农村家庭成员之间对宅基地及地上房屋权属及相关权益产生争议。在现实生活中，农村宅基地的土地使用证上往往只写了家庭成员中户主的名字，而其他家庭成员则无相关的权属资料对其拥有的宅基地使用权进行证明。在征地拆迁的过程中，征地拆迁指挥部原则只针对土地使用证上的人进行补偿，对于其家庭内部的分家析产纠纷不做过多的干涉。而往往在在这一过程中，征地拆迁项目所在地的人民法院则会涌现出一批分家析产的民事纠纷案件，原因在于征地拆迁指挥部将拆迁补偿款项只补偿给土地使用证上的一个家庭成员，该成员可能私吞、侵占拆迁补偿费用，从而侵害了其他共同生活的家庭成员利益。基于此，征地拆迁指挥部如何对农村宅基地及地上房屋进行权属确认，才能更好的保证实际权利人的利益？
四、征地拆迁指挥部如何确认农村宅基地及地上房屋的权属
农村宅基地及地上房屋系以户为单位进行审批，土地使用权人一般只登记为户主或其他家庭成员之一，但是并不能以此排除其他家庭成员的权利；拆迁补偿协议上的被拆迁人也只是被拆迁户的家庭代表，不能以协议上没有其他家庭成员的姓名而否定其对拆迁权益享有的份额。
对农村宅基地及地上房屋的权属确认，应当明确的两种形式，即家庭共有和夫妻共有。
（一）家庭共有
1.对农村宅基地的权属确认，应当主要审查宅基地申请使用表，以及表格上所登记的已成年家庭成员。虽然土地使用证上仅登记为户主或家庭成员之一名字，对于共同申请宅基地并获得批准的家庭成员应均对获批的宅基地享有使用权，即该宅基地应为家庭共有财产。
2.宅基地上房屋的权属确认，根据其取得方式的不同，审查侧重点也必然不同。
（1）对于原始取得的宅基地上的房屋应当审查建房审批表，以及表格上所登记的已成年家庭成员。同时还应审查家庭成员在建房时有否出钱、出力，并对全体家庭成员进行调查询问，确认哪些家庭成员享有房屋所有权，从而确定房屋共有人，必要时可向邻居或村委干部调查核实。在审查农村宅基地上房屋共有权人时，不能仅凭农民建房审批表上所登记的全部家庭成员作为产权共有人，它是农民建房审批程序中，确定以户为单位，共同享有宅基地使用权面积的一个依据，但却不是唯一依据。
（2）对于继受取得的宅基地上房屋，其中法定继承所得房屋的，应主要审查法定继承人的人数、家庭成员关系等，且特别注意审查第一顺序继承人的人数和范围，切勿遗漏相关的权利人。若继承的房屋系老屋，后经家庭成员共同出资、劳动等方式，对房屋进行重大维修、改造、翻建的，应视为家庭共有财产，不应作为继承人个人财产。
继受取得的另一种形式是从本村村民有偿转让取得。该种情况下，宅基地使用权与宅基地上房屋的所有权是相剥离的。即房屋出让人仍然对宅基地享有完整的使用权，而房屋受让人仅对房屋享有所有权利。此种情况下宅基地和房屋分开审查，宅基地按前述原则进行审查，房屋可根据双方的转让协议内容进行审查，同时还应当根据房屋的重新修缮、翻建等进行确认。
（二）夫妻共有
同家庭共有的分析和论述，对于宅基地及地上房屋的权属是否归于夫妻共有财产，应当主要审查宅基地审批表和建房审批表是否由夫妻共同申请，同时在建房时是否共同出钱、出力，从而确定房屋是否为夫妻共有。还应注意的是，根据《中华人民共和国婚姻法》的相关规定，在夫妻关系存续期间，夫妻任一方产生的财产收益均为夫妻共同财产。因此，即使宅基地审批表和建房审批表上没有夫妻一方的名字的，只要是在夫妻关系存续期间任一方进行宅基地用地申请获批或进行建房申请获批的，均应将该宅基地及地上房屋认定为夫妻共有。
综上，笔者认为征地拆迁指挥部不能为快速推进相关征地拆迁的工作进程，而不顾相关权利人的合法权益。仅针对土地使用证上注明的权利人进行补偿和签订拆迁补偿协议，系侵害了其他权利人的合法权益，同时征地拆迁指挥部也存在一定程度的法律风险。因此，征地拆迁指挥部在征地拆迁过程中应准确确认农村宅基地及地上房屋的权属，从而准确认定拆迁补偿对象，保护大多数实际权利人的合法权益。
五、法院案例
笔者以云南省昆明市中级人民法院(2016)云01民终665号民事判决书作为剖析案例供读者理解。
一审法院认为：
《中华人民共和国物权法》第二条规定：“物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”。第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”。第三十三条规定：“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。农村宅基地的审批以家庭户为单位，农村房屋权属的认定应当综合审批给本农村集体经济组织成员使用”。本案所涉位于照西村19号房屋宅基地是由被告施某某申请批准使用，在原告与被告施某结婚前，已由被告施某某办理了该房屋产权证，并明确共有人为罗某某、施某。原告与被告施某结婚后，双方在照西村19号原有的两层房屋的基础上进行加层建房，由原来的159.75平米扩建为431.48平米。因原告在扩建时已作为家庭成员，对扩建有一定贡献，故原告对后增加的部分有份额，即原告仅对其婚后增建部分271.73平米与三被告共同共有，按等分原则分割，原告仅享有67.9平方米，对整个房屋三被告所占份额较大。综合该房屋的土地状况、历史形成及现状等因素考量，确认原告享有该房屋16%的份额，补偿款亦占16%份额。
一审法院判决：
一、位于昆明市矣六街道办事处照西村19号房屋被拆迁所获得的货币补偿款257806元，其中的41250元归原告李某所有，其余归被告施某、施某某及罗某某所有。二、由被告施某、施某某及罗某某于本判决生效之日起十日内支付41250元给原告李某。
二审法院判决：
判决驳回上诉，维持原判。
根据上述案例中法院的裁判观点，对于农村宅基地的权属确认是极为复杂的。有权机关的权属证明以及申请并获得批建的家庭成员并非唯一确定宅基地及地上房屋权属的因素和条件，更多考虑的则是家庭成员对宅基地地上房屋建设现状的贡献（包括出资、出力等）大小。当然，在法官自由裁量的过程中应当考虑了全部因素后作出的份额确认，才是公平、公正与合理的裁判结果。
笔者提醒读者注意的是，本文所论述对农村宅基地及地上房屋的权属确认并不具备任何法律约束力和强制力，仅是对征地拆迁指挥部具体工作过程中确定征收补偿对象的建议以及风险防范浅析。法定的有权进行权属确认的为相关处理土地权属纠纷的政府部门以及人民法院。