Q:征收过程中政府作出的批复性文件是否属于行政诉讼的受案范围？
A:一般来讲，由于行政批复不产生外部法律效力，不属于行政诉讼的受案范围。只有在相关主体直接将批复付诸实施并对相对人权利义务产生了实际影响的情况下，批复行为才具有可诉性。但如果被诉批复行为因后续实施的强制拆除行为而对被征收人的权利义务产生了实际影响，依法属于行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
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马某与祁县人民政府行政批复纠纷上诉案
山西省高级人民法院行政裁定书
（2020）晋行终113号
上诉人（原审原告）马某，山西省祁县人。
被上诉人（原审被告）祁县人民政府。
法定代表人冯某。
上诉人马某因诉被上诉人祁县人民政府（以下简称祁县政府）行政批复一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11行初188号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人马某，被上诉人祁县政府的委托代理人王某、岳某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告马某所有的房屋位于山西省××县，办理了土地使用权证。2019年5月27日，祁县昭馀镇三合村村民委员会（以下简称三合村委会）召开了村民代表会议，议定收回原告的集体土地使用权。同日，三合村委会、祁县昭馀镇人民政府（以下简称昭馀镇政府）经祁县自然资源局审核批注意见后，向被告祁县政府提出了《收回孔庆寿等7户集体建设用地的请示》。2019年5月28日，祁县政府作出了《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》（祁政函〔2019〕20号，以下简称被诉批复行为），同意三合村委会对孔庆寿等7户的集体建设用地予以收回。原告不服该批复，提起行政诉讼，请求撤销该批复。
原审法院认为：本案的争议焦点是祁县政府作出的被诉批复是否属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第六十五条第一款第（一）项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”及第二款“依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定，农村集体经济组织在特定情形下报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。这种土地使用权的收回，属于集体经济组织内部土地使用权的调整，不同于国家土地征收行为。本案中，三合村委会通过召开村民代表大会，议定收回包括原告在内的7户集体建设用地使用权。然后，三合村委会、昭馀镇政府向祁县政府提出了《关于申请收回孔庆寿等7户集体建设用地的请示》，祁县政府随后作出被诉批复行为，符合上述法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权按照本法向人民法院提起诉讼。根据现行行政法理论和行政诉讼法律规定，行政机关内部行政行为和程序性行政行为不属于行政诉讼的受案范围。就本案而言，村民委员会收回集体土地使用权并报经原批准用地的人民政府批复，是人民政府履行监管责任，与县级以上人民政府征收土地本身无法律上的牵连。本案被诉批复是祁县政府针对三合村委会、昭馀镇政府呈报的请示作出原则同意的回复意见，该批复的对象是三合村委会、昭馀镇政府，批复的效力仅及于行政机关之间的内部请示，形式上没有产生影响原告权利和义务的外部效力。该批复在性质上属于审批行为，系集体经济组织内部土地使用权调整的程序性环节，不具有可诉性。综上，被诉批复不具有可诉性行政行为的基本特征，不属于行政诉讼的受案范围。原告起诉请求撤销被诉批复，不符合行政诉讼的起诉条件，依法不应予以立案，立案后，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告马某的起诉。
马某上诉称：一、三合村委会收回集体土地使用权并报经祁县政府批复，与祁县政府征收土地在法律具有关联性。原审裁定认定被诉批复是政府履行监管责任，与征收土地没有法律上的牵连是错误的。二、被诉批复并非是行政机关的内部行政行为。（一）被诉批复行为是祁县政府对三合村委会的批复，批复对象不包括昭馀镇政府。（治组织，属于民事主体，并非行政机关，与祁县政府并非上级行政机关与下级行政机关的关系。三、被诉批复行为并非是程序性行政行为。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。本案中，三合村委会收到被诉批复后，作出的收回集体建设用地行为属于民事行为，而非行政行为，更非吸收和覆盖被诉批复效力的最终行政行为。四、根据河南省高级人民法院（2016）豫行终753号行政判决，被诉批复行为属于行政诉讼的受案范围。综上，被诉批复行为属于行政诉讼的受案范围，原审裁认定事实错误，适用法律错误。请求：一、撤销山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11行初188号行政裁定，指令原审法院继续审理；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。
祁县政府辩称：一、被诉批复行为是祁县政府针对三合村委会以及昭馀镇政府的请示作出的答复行为。该行为属于三合村委会收回集体建设用地使用权的过程性行为，批复的对象是村委会和镇政府，不直接针对上诉人。二、三合村委会作该村集体建设用地的所有权人，有权依据国家法律对土地使用权作出收回决定。对上诉人权利义务产生实质影响的是三合村委会的决定，并不是被诉批复，批复行为本身不能对上诉人产生实质影响。本案不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定是正确的。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院二审查明的事实与原审认定的事实一致，予以确认。另查明：马某诉祁县政府房屋强制拆除一案，原审法院于2019年9月4日作出（2019）晋11行初158号行政判决，因双方未上诉而发生了法律效力。该生效判决认定，祁县政府于2017年6月20日作出《关于祁县昌源路三合村片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，马某房屋处于该次征收范围内，该房屋于2019年5月28日被强制拆除。该生效判决认为，祁县政府于2019年5月28日作出《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》，表面上看是三合村委会收回集体土地使用权，由祁县政府批准，实质上是祁县政府作为实施主体的征收行为。该生效判决确认，祁县政府于2019年5月28日强制拆除马某房屋的行政行为违法。本案二审询问中，双方确认马某房屋被拆后的宅基地用于祁县昌源路三合村片区棚户区改造项目，马某已向原审法院提起了行政赔偿诉讼。以上事实由原审证据、当事人诉辩意见及询问笔录在案佐证。
本院认为：本案被诉行政行为是祁县政府作出《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》的行为，当事人争议焦点为被诉批复行为是否属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，被诉行政行为属于行政诉讼的受案范围、当事人起诉具有诉的利益等，属于法定的起诉条件，不符合起诉条件的，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。一般来讲，由于行政批复不产生外部法律效力，不属于行政诉讼的受案范围。只有在相关主体直接将批复付诸实施并对相对人权利义务产生了实际影响的情况下，批复行为才具有可诉性。本案中，被诉批复行为发生在祁县政府发布房屋征收决定的公告之后，案涉房屋在批复作出的当日即被强制拆除。根据强制拆除案件的生效判决，祁县政府对强制拆除行为承担法律责任。被诉批复行为因后续实施的强制拆除行为而对马某的权利义务产生了实际影响，依法属于行政诉讼的受案范围。原审法院的裁判理由不当，与该院生效判决的内容相冲突，本院予以指正。根据已查明事实，本案被诉批复行为与政府征地行为交织在一起，均指向了马某宅基地使用权及地上房屋，马某在确认强制拆除行为违法的判决生效后，完全可以通过行政赔偿途径维护其合法权益（事实上也已经提起赔偿诉讼），再行起诉行政批复行为不具有诉的必要性。原审裁定驳回起诉的结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
本案法律依据
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第2条1款
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第25条
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第49条1款4项
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第89条1款1项
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第1条2款6项
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第69条1款1项
中华人民共和国土地管理法(2019修正) 第65条1款
A:一般来讲，由于行政批复不产生外部法律效力，不属于行政诉讼的受案范围。只有在相关主体直接将批复付诸实施并对相对人权利义务产生了实际影响的情况下，批复行为才具有可诉性。但如果被诉批复行为因后续实施的强制拆除行为而对被征收人的权利义务产生了实际影响，依法属于行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
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马某与祁县人民政府行政批复纠纷上诉案
山西省高级人民法院行政裁定书
（2020）晋行终113号
上诉人（原审原告）马某，山西省祁县人。
被上诉人（原审被告）祁县人民政府。
法定代表人冯某。
上诉人马某因诉被上诉人祁县人民政府（以下简称祁县政府）行政批复一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11行初188号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人马某，被上诉人祁县政府的委托代理人王某、岳某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告马某所有的房屋位于山西省××县，办理了土地使用权证。2019年5月27日，祁县昭馀镇三合村村民委员会（以下简称三合村委会）召开了村民代表会议，议定收回原告的集体土地使用权。同日，三合村委会、祁县昭馀镇人民政府（以下简称昭馀镇政府）经祁县自然资源局审核批注意见后，向被告祁县政府提出了《收回孔庆寿等7户集体建设用地的请示》。2019年5月28日，祁县政府作出了《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》（祁政函〔2019〕20号，以下简称被诉批复行为），同意三合村委会对孔庆寿等7户的集体建设用地予以收回。原告不服该批复，提起行政诉讼，请求撤销该批复。
原审法院认为：本案的争议焦点是祁县政府作出的被诉批复是否属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第六十五条第一款第（一）项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”及第二款“依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定，农村集体经济组织在特定情形下报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。这种土地使用权的收回，属于集体经济组织内部土地使用权的调整，不同于国家土地征收行为。本案中，三合村委会通过召开村民代表大会，议定收回包括原告在内的7户集体建设用地使用权。然后，三合村委会、昭馀镇政府向祁县政府提出了《关于申请收回孔庆寿等7户集体建设用地的请示》，祁县政府随后作出被诉批复行为，符合上述法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权按照本法向人民法院提起诉讼。根据现行行政法理论和行政诉讼法律规定，行政机关内部行政行为和程序性行政行为不属于行政诉讼的受案范围。就本案而言，村民委员会收回集体土地使用权并报经原批准用地的人民政府批复，是人民政府履行监管责任，与县级以上人民政府征收土地本身无法律上的牵连。本案被诉批复是祁县政府针对三合村委会、昭馀镇政府呈报的请示作出原则同意的回复意见，该批复的对象是三合村委会、昭馀镇政府，批复的效力仅及于行政机关之间的内部请示，形式上没有产生影响原告权利和义务的外部效力。该批复在性质上属于审批行为，系集体经济组织内部土地使用权调整的程序性环节，不具有可诉性。综上，被诉批复不具有可诉性行政行为的基本特征，不属于行政诉讼的受案范围。原告起诉请求撤销被诉批复，不符合行政诉讼的起诉条件，依法不应予以立案，立案后，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告马某的起诉。
马某上诉称：一、三合村委会收回集体土地使用权并报经祁县政府批复，与祁县政府征收土地在法律具有关联性。原审裁定认定被诉批复是政府履行监管责任，与征收土地没有法律上的牵连是错误的。二、被诉批复并非是行政机关的内部行政行为。（一）被诉批复行为是祁县政府对三合村委会的批复，批复对象不包括昭馀镇政府。（治组织，属于民事主体，并非行政机关，与祁县政府并非上级行政机关与下级行政机关的关系。三、被诉批复行为并非是程序性行政行为。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。本案中，三合村委会收到被诉批复后，作出的收回集体建设用地行为属于民事行为，而非行政行为，更非吸收和覆盖被诉批复效力的最终行政行为。四、根据河南省高级人民法院（2016）豫行终753号行政判决，被诉批复行为属于行政诉讼的受案范围。综上，被诉批复行为属于行政诉讼的受案范围，原审裁认定事实错误，适用法律错误。请求：一、撤销山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11行初188号行政裁定，指令原审法院继续审理；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。
祁县政府辩称：一、被诉批复行为是祁县政府针对三合村委会以及昭馀镇政府的请示作出的答复行为。该行为属于三合村委会收回集体建设用地使用权的过程性行为，批复的对象是村委会和镇政府，不直接针对上诉人。二、三合村委会作该村集体建设用地的所有权人，有权依据国家法律对土地使用权作出收回决定。对上诉人权利义务产生实质影响的是三合村委会的决定，并不是被诉批复，批复行为本身不能对上诉人产生实质影响。本案不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定是正确的。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院二审查明的事实与原审认定的事实一致，予以确认。另查明：马某诉祁县政府房屋强制拆除一案，原审法院于2019年9月4日作出（2019）晋11行初158号行政判决，因双方未上诉而发生了法律效力。该生效判决认定，祁县政府于2017年6月20日作出《关于祁县昌源路三合村片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，马某房屋处于该次征收范围内，该房屋于2019年5月28日被强制拆除。该生效判决认为，祁县政府于2019年5月28日作出《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》，表面上看是三合村委会收回集体土地使用权，由祁县政府批准，实质上是祁县政府作为实施主体的征收行为。该生效判决确认，祁县政府于2019年5月28日强制拆除马某房屋的行政行为违法。本案二审询问中，双方确认马某房屋被拆后的宅基地用于祁县昌源路三合村片区棚户区改造项目，马某已向原审法院提起了行政赔偿诉讼。以上事实由原审证据、当事人诉辩意见及询问笔录在案佐证。
本院认为：本案被诉行政行为是祁县政府作出《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》的行为，当事人争议焦点为被诉批复行为是否属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，被诉行政行为属于行政诉讼的受案范围、当事人起诉具有诉的利益等，属于法定的起诉条件，不符合起诉条件的，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。一般来讲，由于行政批复不产生外部法律效力，不属于行政诉讼的受案范围。只有在相关主体直接将批复付诸实施并对相对人权利义务产生了实际影响的情况下，批复行为才具有可诉性。本案中，被诉批复行为发生在祁县政府发布房屋征收决定的公告之后，案涉房屋在批复作出的当日即被强制拆除。根据强制拆除案件的生效判决，祁县政府对强制拆除行为承担法律责任。被诉批复行为因后续实施的强制拆除行为而对马某的权利义务产生了实际影响，依法属于行政诉讼的受案范围。原审法院的裁判理由不当，与该院生效判决的内容相冲突，本院予以指正。根据已查明事实，本案被诉批复行为与政府征地行为交织在一起，均指向了马某宅基地使用权及地上房屋，马某在确认强制拆除行为违法的判决生效后，完全可以通过行政赔偿途径维护其合法权益（事实上也已经提起赔偿诉讼），再行起诉行政批复行为不具有诉的必要性。原审裁定驳回起诉的结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 程彦斌
审 判 员 庞永平
审 判 员 姚利屏
二○二○年七月十七日
法官助理 卜勇涛
书 记 员 武 蕾
本案法律依据
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第2条1款
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第25条
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第49条1款4项
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第89条1款1项
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第1条2款6项
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第69条1款1项
中华人民共和国土地管理法(2019修正) 第65条1款