从一起咨询看征收协议的政府信息公开

问题的提出
为保证政府行政征收工作的公开透明，《政府公开条例》规定了市县乡级人民政府对征收相关的政府信息有公开的义务，此外，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中也规定了政府应当将征收信息在房屋征收范围内向被征收人公布。但实践中，存在被征收人对项目中第三方批量签订的征收补偿协议申请政府信息公开的情形，而相关法律、行政法规对征收协议是否应予以公开未做明确。
写作本文，以期抛砖引玉进行争鸣，引起法律从业人员对此问题更为有效的重视。
NO.1相关法律规范检索
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年1月21日起施行）第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”该条例第二十九条第一款规定：“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”
《政府信息公开条例》（2019年5月15日起施行）第十五条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”该条例修订前，曾于第十一条、第十二条分别规定了征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况为人民政府重点公开的政府信息。
《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日起施行）第一千零三十三条规定：“除法律另有规定或者权利人明确同意外，任何组织或者个人不得实施下列行为：……（五）处理他人的私密信息；（六）以其他方式侵害他人的隐私权。”
《中华人民共和国个人信息保护法》（2021年11月1日起施行）第四条第二款规定：“个人信息的处理包括个人信息的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等。”该法第七十三条第（一）项定义个人信息处理者指在个人信息处理活动中自主决定处理目的、处理方式的组织、个人。该法第六条第一款规定：“处理个人信息应当具有明确、合理的目的，并应当与处理目的直接相关，采取对个人权益影响最小的方式。”该法第四十四条规定：“个人对其个人信息的处理享有知情权、决定权，有权限制或者拒绝他人对其个人信息进行处理；法律、行政法规另有规定的除外。”该法第十三条规定：“符合下列情形之一的，个人信息处理者方可处理个人信息：（一）取得个人的同意；……（三）为履行法定职责或者法定义务所必需；……（（七）法律、行政法规规定的其他情形。”该法第二十五条规定：“个人信息处理者不得公开其处理的个人信息，取得个人单独同意的除外。”
《中华人民共和国民法典》第一千零三十五条规定：“处理个人信息的，应当遵循合法、正当、必要原则，不得过度处理，并符合下列条件：（一）征得该自然人或者其监护人同意，但是法律、行政法规另有规定的除外；……。”
《中华人民共和国个人信息保护法》第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十一条规定，敏感个人信息包括生物识别、宗教信仰、特定身份、医疗健康、金融账户、行踪轨迹等信息，处理敏感个人信息应当取得个人的单独同意并应当向个人告知处理敏感个人信息的必要性以及对个人权益的影响，有法律、行政法规规定应当保密或者不需要告知的情形的的除外；处理不满十四周岁未成年人个人信息的，应当取得未成年人的父母或者其他监护人的同意”。该法第三十五条同时明确：“国家机关为履行法定职责处理个人信息，应当依照本法规定履行告知义务；有本法第十八条第一款规定的情形（即：有法律、行政法规规定应当保密或者不需要告知），或者告知将妨碍国家机关履行法定职责的除外。”
《中华人民共和国数据安全法》（2021年9月1日起施行）第三十二条第二款规定：“法律、行政法规对收集、使用数据的目的、范围有规定的，应当在法律、行政法规规定的目的和范围内收集、使用数据。”该法第三十八条规定：“国家机关为履行法定职责的需要收集、使用数据，应当在其履行法定职责的范围内依照法律、行政法规规定的条件和程序进行；对在履行职责中知悉的个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息等数据应当依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。”
NO.2三年内对公开补偿协议书不予支持的部分案例
1、最高人民法院（2019）最高法行申871号
2016年4月5日，曹超华向金水区政府提出政府信息公开申请，其中4-5内容为：“4、公开2013年金水区桑园村城中村及连片改造项目中马李庄大队第五村民组所有被拆迁户与项目指挥部所签订的拆迁安置补偿协议内容明细。5、公开2013年金水区桑园村城中村及连片改造项目中拆迁指挥部与马李村大队第五村民组曹福申所签订的《拆迁安置补偿协议》。”区政府答复称：“4-5、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定，我单位正在征求第三方意见，待征求意见完毕后，将及时为你答复。”
曹超华对该答复不服，遂经行政复议和行政诉讼，一审法院撤销该行政行为并判令重新答复，二审法院撤销了原审判决，层至最高人民法院。最高院认为：修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见。修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第三项规定，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况属于设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息。该条规定的“补偿、补助费用的发放、使用情况”应指征收或者征用土地、房屋工作中有关补偿、补助费用的总体发放、使用情况，而非具体到每一位被征收人的补偿、补助情况。第4-5项申请系要求公开马李庄大队第五村民组所有被拆迁户及曹福申个人拆迁补偿安置协议的具体内容，涉及个人隐私。故金水区政府告知曹超华待征求意见后再及时答复，并无不当。曹超华申请再审主要是对第4-5项的答复有异议，申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
2、北京市高级人民法院（2021）京行申2659号
一二审及再审裁判要旨：管庄乡政府经审查认定孙福林所申请公开的涉案信息可能涉及他人个人隐私，后通过在杨闸村村民委员会宣传栏内张贴《意见征求公告》的方式向杨闸村环境综合整治项目腾退范围内已签订腾退补偿安置协议的人员书面征求意见，将涉案信息公开申请事项、提交书面意见的时间以及规定时间未进行回复的法律后果向相关村民进行了告知。管庄乡政府的上述行为已履行书面征求第三方意见的法定程序，第三方在规定时间内未提出意见同意公开的情况下，管庄乡政府作出朝管（2020）第41号-答《政府信息公开申请答复告知书》（以下简称《答复告知书》），决定不予公开涉案信息符合上述规定，已尽到说明理由的义务，且并无证据证明涉案信息不公开会对公共利益造成重大影响。
3、河南省高级人民法院（2020）豫行终3298号
一二审裁判要旨：《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条规定的很明确，依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见，第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。本案中，刘保群申请公开的信息与第三方的隐私相关，顺河区政府经征求第三方意见，第三方回复不同意公开，且涉案政府信息亦不存在不公开可能对公共利益造成重大影响的情形，故顺河区政府据此决定不予公开并答复了刘保群并无不当。顺河区政府作出的《答复书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。刘保群关于撤销被诉《答复书》的理由不能成立，依法不予支持。
4、安徽省高级人民法院（2021）皖行终494号
一二审裁判要旨：原告申请公开的征收补偿协议，是房屋征收部门与被征收人就征收相关事项订立的协议，涉及个人隐私，协议结果已经通过调查结果和分户补偿情况的方式公开，依据政府信息公开条例第十五条规定不予公开并不不当。利辛县政府已向管士国公开了《利辛县人民政府办公室关于印发利辛县城关镇长春路南侧三角地块国有土地上房屋征收补偿方案的通知》、《北三角地块国有土地上房屋征收预评估统计表》、《利辛县长春路南侧三角地块征收补偿结果统计表》等涉及被征收房屋的补偿安置标准、分户评估结果及分户补偿结果的信息，已经履行了法定公开、告知及说明理由义务。故利辛县政府作出的《政府信息公开答复书》并无不当，亳州市政府复议决定维持利辛县政府作出的《政府信息公开答复书》符合法律规定。
5、上海市第一中级人民法院（2020）沪01行终393号
一二审裁判要旨：因王忠宝申请获取的征收补偿协议还涉及第三方签名等要素，个人签名笔迹具有特殊性，黄浦区住房局以此认为涉及个人隐私而征询第三方意见并无不妥。法律规定应当书面征询权利人意见，但基于第三方已经搬迁且明确拒绝公开其户签字版征收补偿协议，并拒绝提供现邮寄地址的情况，原审法院认为，黄浦区住房局电话征询第三方意见并录音形成书面记录，征询过程尚属合理。黄浦区住房局今后应当遵循征询书制作及送达程序，在穷尽相应方式后才可口头征询意见，并在应诉过程中加以证明。故被诉告知认定事实清楚，适用法律正确，程序并无明显不当。王忠宝认为黄浦区住房局应该根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条和第二十九条对国有土地上房屋调查结果和分户补偿情况予以公布，王忠宝还提出即使涉及个人隐私也要公开，原审法院认为，如果与隐私权相对的公共利益足够重要，则允许隐私权为公共利益让步，王忠宝要求获取的征收补偿协议涉及黄浦区XX路XX街坊征收项目，相应的房屋调查结果和分户补偿情况已经在征收基地触摸屏主动公开，王忠宝对相邻户的补偿情况的知情权和监督权均可得到保障，并无必须获取该基地内其他被征收人签字版征收补偿协议的必要。对此原审判决已作了详细的阐述，本院予以认可，不再赘述。综上，王忠宝的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。
6、江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行终182号
一二审裁判要旨：修改前的《条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。修改前的《条例》第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开；但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。体到本案，拆迁补偿安置协议和明细账目包含了被搬迁户的财物种类、房屋面积、补偿款数额、身份资料、财产状况等信息，该信息当属个人隐私。本案中，如城街办认为冒秀莲所需的信息涉及第三方个人隐私，进而依法征求第三方的意见，在第三方明确表示不同意公开，且不公开并不对公共利益造成重大影响的情况下，如城街办答复不予公开符合法律规定，并无不当。
NO.3律师的法律分析意见
本律师业已注意到司法实践当中对于征收补偿协议书的信息公开诉求既有的判决支持，但仍坚持认为，对他人征收补偿协议予以公开的实质目的在于充分回应被征收人公平公正的期待，其背后涉及到公共利益和个人权益的平衡考量。行政机关应当围绕依法行政原则，识别是否将发生对公共利益的重大影响，落实个人信息保护和数据处理职责，充分平衡各方利益。
1、是否已经签署了拆迁协议，所涉及的隐私权保护度是不同的。向未签署协议的申请人公开其他人的征收情况能够促进其签署协议，从而推动征收项目的进展，有利于公共利益的实现，而如果向已经签署征收协议的申请人公开该地块上其他拆迁户的补偿金额和置换房屋的情况，且征收协议涉及他人的身份信息和住宅信息，非但无益于拆迁项目的推进，反而涉及到他人隐私的泄露，激化邻里矛盾，很难说明这份信息公开所涉及公共利益足够重要，以致可以牺牲其他被拆迁人的隐私。
2、司法判断一个行为是否涉及他人隐私，有以下几方面考量：一是判断信息的识别性以及是否与个人私生活相关，二是当事人主观上是否愿意公开或是否形成了予以隐私保护的预期，三是公开是否导致社会评价降低或者私生活的安宁受到破坏，四是信息是否具有非公开性。从《政府信息公开条例》第十五条可以得出结论：对商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，需要经第三方同意公开；在不公开会对公共利益造成重大影响时，行政机关亦有权进行公开。
3、行政机关在履行信息公开义务时，还应当根据法条变化而准确把握个人信息保护义务和数据处理合规。从《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国数据安全法》相关条文可知，行政机关应当向数据主体履行告知义务，征求其对个人信息是否公开、以及如何公开的意见，并按照其对于不提供、要求遮盖等等合理要求进行数据处理，尊重其数据决定权。
4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款规定的分户补偿情况与该行政法规第二十五条第一款规定的补偿协议项目存在着交叉和分离。行政机关应当依职权和职责公开分户补偿情况，按法理不得创设新的职权范围，不应在没有法律或行政法律规定的情形下对非分户补偿情况之外的全部个人信息进行公开。
5、基于行政机关履职层级，律师建议依据《政府信息公开条例》第十七条第三款之规定，即行政机关不能确定政府信息是否可以公开的，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者保密行政管理部门确定。