拿什么拯救你，广电总急

曾经引爆全国萌娃热潮的《爸爸去哪儿》今年开播季默默地留在了网络端，“综艺一姐”甜馨的成名节目《爸爸回来了》也未如约而至，一查才发现广电总局在年初下发了“限童令”。
这几年，广电总局的限令从电视剧、电影等传统影视，延伸到真人秀、脱口秀等综艺节目，再到婚恋、调解等平民生活类节目，可谓“雨露均沾”，广电总局也因此被网络舆论戏称为“广电总急”。
那么从法律角度来看，广电总局究竟是什么样的存在，发布这些限令得到了哪些法律的授权，这些限令有否取得预想的效果，这种模式长远来看是否合适？本文将从这四个方面与读者探讨。
一、 广电总局的前世今身
建国前期，中央宣传部在1949年6月成立了“中国广播事业管理处”。
建国后，1949年11月更名为“广播事业局”，由政务院新闻总署主管。
1952年更名为“中央广播事业局”，政务院文教委员会主管。
至此直到1966年，名称在“广播电视局”与“中央广播电视局”中更换，但技术、行政业务均由国务院二办领导，宣传业务由中宣部领导。
1967年起，更名为“中央广播电视局”，开始列为中央直属部门。
1977年至1981年，划归国务院领导，宣传业务仍旧归中宣部领导。
1982年5月至1985年，更名为“广播电视部”，属于国务院组成部门。
1986年1月至1997年，更名为“广播电影电视部”，仍属于国务院组成部门。
1998年3月至2013年1月，更名为“国家广播电影电视总局”，从此正式属于国务院直属机构。
2013年3月14日，国务院将新闻出版总署、国家广播电影电视总局的职责整合，组建“国家新闻出版广播电影电视总局”，随后更名为“国家新闻出版广电总局”（以下简称广电总局），属于国务院直属机构，正部级单位，负责促进国家的新闻出版广播影视业繁荣发展。
二、 发布限令的法律依据
1997年8月11日，国务院颁发了《广播电视管理条例》，旨在加强广播电视管理，发展广播电视事业，促进社会主义精神文明和物质文明建设。
2013年7月11日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于印发国家新闻出版广电总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2013]76号）文件，取消了二十一项审批类、评估管理类职责，下放了八项设立审批等职责，加强了七项指导、协调、推动类职能。现有的广电总局主要职责包括：负责监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，实施依法设定的行政许可并承担相应责任，指导对市场经营活动的监督管理工作，组织查处重大违法违规行为，指导监管广播电视广告播放，负责全国新闻记者证的监制管理等十三项职能。
由此可见，广电总局作为国务院直属机构，根据《广播电视管理条例》、国务院的授权负责监督管理广播电影电视类内容和质量，这些限令是作为广电总局依职能下发的规范性文件，下发至各电视台等广电总局下属机构。
三、 限令的效果
从2010年至2015年，广电总局共下发了包括限语令、限娱令、影视剧片头片尾禁止插播广告、一剧两星限播令、限外令、《武媚娘传奇》等68项限令。2016年，广电总局又下发了包括限童令在内的多项限令。
这几年广电总局的限令，从一定程度上确实规范了影视剧等电视节目中存在的突出问题，比如对广告的规制，切实提升了观众观剧的满意度；限娱令，制止了各电视台真人秀节目铺张式的泛滥；对抗战雷剧的限令，提醒各影视剧制作者尊重史实、尊重观众的智商和情感等。这些对影视节目播放内容的限制，尽可能使得电视节目符合各个年龄层次的观看标准，确实对弘扬社会主义核心价值观、把握正确的舆论导向和创作导向、提升观众的观看满意度等方面有一定的积极效果。
但是，广电总局这种事事滞后的不容协商的限令，又让观众感到诸多不适。一方面觉得广电总局总爱在大家看得正热闹的节目里横插一脚；另一方面又觉得广电总局的限令都不容置喙，总有一言堂的感觉，特别是好多明显没有任何理由的“奇葩”限令，又让观众哭笑不得，诸多问题也严重影响广电总局作为国家行政机关的权威性。
四、 限令的未来
综合来看，限令作为广电总局对电视节目等的事后审查方式，下达方式以及下达内容等被观众诟病，以至于观众忽视了这些限令带来的积极效果而着眼于对限令的吐槽与调侃。
在笔者看来，要想改变这种状态，第一，要改变广电总局以事后监管为主的方式。
目前电影、电视剧等节目要想播出发行都需要提前经广电总局相关机构报审，如电视剧要取得《国产电视剧发行许可证》等。既然有事前审查过程，就应对影视剧中出现的一些问题及时发现，在播出发行前就能及时制止，从源头上杜绝违反舆论导向的内容，要比事后监管补救的效果更好。
第二，建议引进影视剧分级制度。
各种节目内容、题材等的设定决定了节目有核心受众年龄范围，故事情节也针对这些受众而设置包括了这个年龄阶段可以接收的内容，也就不可避免地无法完全顾及到其他年龄阶段的认知与感受。尤其是未成年人缺乏对于接收的信息筛选甄别能力，极有可能受到电影电视等节目内容中暴力、色情等情节的不当影响。
美国对于低俗化真人秀节目内容就是通过节目分级、限制播出时段来控制的。美国联邦通信委员会（FCC）就要求电视台将节目对限制级别进行分级，硬件上要求所有的电视机厂商要在13英寸以上电视机内设置V-芯片技术，可以自动过滤限制级别的节目，同时规定每天从6点至22点任何电视台不得播放含有低俗内容的节目。[1]通过上述措施减小低俗电视节目对社会、特别是儿童带来的不良影响。
我国也严格禁止真人秀、影视剧等电视节目中有低俗或违反道德的内容，但在贯彻实行时一味的禁止也不完全符合各种影视题材的创作，偶尔对漏网之鱼的事后监管就更容易引起观众的吐槽。笔者认为，引进分级制度，更有利于影视剧事业的发展，有助于创作者更好的发挥创作的灵感，也可以保护未成年观众对于节目内容的级别限制。
第三，加强立法。
目前我国对于电视节目等还没有专门的法律来规制，多是通过限令——国务院部门的规范性文件配合《刑法》、《广播电视管理条例》对低俗化等具体事件问题进行规制。
美国言论自由虽然确立了媒体传播内容不受审查，但是对低俗不雅等内容却在相当多的法律条文中进行了限定。不仅有《刑法》、《公共广播法》、《有线通讯法》、《无线电法》、《防止儿童色情法》、《反电视暴力法》、《联邦电信法》等，还专门出台了针对性法案《广播电视反低俗化的管制》、《淫秽与暴力广播电视内容控制法》等，清楚界定了节目内容低俗的表现，并加大了处罚力度，美国国会2006年通过的《净化广播电视内容执行法案》将单个违法镜头的罚款额提高至32.5万美元[2]。
笔者认为，从建国到现在，影视剧等作为国家传播价值导向、公民接收信息的重要渠道，有必要在现有规范的基础上，出台专门的法律，对规范类问题作出统一规定，使行业内人员创作初期就可以有参照的规范要求，以免广电总局事前审查标准的不明确和浮动，更可以杜绝“说人情”等人为审查的弊端；并可以设定处罚条件，加大威慑力度。
第四，完善事后救济。
广电总局对于电视台出具的各种限令，实质是上下级之间的工作安排，所以很容易造成广电总局一言堂的状况，但是以这些限令为依据的影视剧下架、停播等行为对于影视剧节目创作者来说是与自己切身利益有关的具体行政行为，理应可以通过行政复议法、行政诉讼法等相关法律得到应有的救济。美国的电视台对FCC的处罚不服就可以上诉到法院，通过法庭 辩论、取证，最后裁决[3]。FCC有较大权利的同时也保障了电视台等当事方可以通过上诉得到应有的救济。
范坡坡导演的纪录片《彩虹伴我心》被各大网站下架后，向广电总局提出申请公开下架依据信息。该局回复为:经核查，您反映的我局下发文件要求删除以及屏蔽《彩虹伴我心》的情况并不存在。2015年9月，范坡坡提起行政诉讼。2015年12月，北京市第一中级法院作出一审判决，认定广电总局的公开回复违法[4]，本案入选了2015年中国十大传媒法事例。
笔者认为，范坡坡通过诉讼方式维护自己的合法权益，法院受理并作出判决使创作者利益得到救济，这是法治的进步，更是广电总局限令的未来发展中可以着重考虑的方向。电视台虽然与广电总局是上下级关系，但各影视剧创作者对于限令而导致的下架、停播等内容可以通过法律途径来救济，将权力放到笼子里，更有利于权力的阳光行使。
参考文献：
①②③参考李爱晖《中美对真人秀节目的监管比较》，前沿论坛2012年第08期，第21页-22页
④详见北京市第一中级人民法院行政判决书（2015）一中行初字第2142号