关于政府信息公开法律服务之思考

政府信息作为最重要的信息资源之一，既是社会公众了解行政行为的直接途径，也是行使社会监督权的重要依据。随着2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》的出台，政府信息公开正式进入有法可依的时代。在接触政府信息公开工作，提供相关法律咨询与案件代理过程中，笔者发现当前行政机关在处理政府信息公开工作中，存在着诸多问题与风险。
从近几年的相关数据来看，政府信息公开工作的重要程度是不言而喻的。行政层面，政府信息公开事务，已经成为行政机关的基础业务之一，并被作为政府工作评价的重要指标；在司法层面，原来相关纠纷并没有独立的案由，主要是笼统地放入“其他行政行为”中，通过知情权保护的路径予以解决。2020年12月，最高院出台《关于行政案件案由的暂行规定》，明确将“政府信息公开”列为独立案由。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年修订，以下简称《条例》）第十三条规定，行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开两种方式。目前产生大量纠纷的主要是依申请公开方式。通过案例检索平台对政府信息公开相关案件进行检索，可以看到案件数量上已达数万件，且相关争议主要集中于2013年后，涉诉率呈逐年攀升趋势。
从既有公开案件情况来看，行政机关在政府信息公开答复工作中不规范的方面很多，分别体现于受理、答复、送达等不同阶段。具体的争议点亦很多，包括未在法定期限内回复、未尽合理检索义务、可能损害第三方合法权益但未书面征求意见、答复类型有误等等。结合提供相关法律服务的具体情况，笔者认为，政府信息公开答复工作，目前最亟待解决的，实际是业务流程的梳理与规范。
政府信息公开与大多数行政行为作出的不同之处在于，它的依据虽然不多，但依据中所规定的回复前提与类型多样，且各自并不相互排斥。而大多数行政机关并未对法条的层次与逻辑进行梳理，仅是就个案纠纷解决个案问题，争议频发。比如行政机关做出不公开的决定后，实际在诉讼阶段才发现，并不能明确指明申请人所申请的具体信息内容，但却从未要求当事人补正；有些信息经过判断，发现实际并不属于政府信息，而是其他信息，根本无需处理，但并未以该理由作出回复，而是引用其他法条为依据，导致败诉。故要解决与应对政府信息公开行为相关争议，行政机关首先应当主动对业务逻辑与流程进行梳理，避免因自身业务逻辑不清导致判断答复失误。
以申请公开可能有关个人隐私信息，行政机关是否应当公开的问题为例，部分行政机关可能收到该申请就直接根据《条例》第十五条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。”认为不予公开，由此作出相应答复，从而忽略对于其他要件的判断，作出可能存在违法性风险的回复。
笔者浅以为，首先行政机关收到申请之后，不应当急于去对应一个回复结论。申请内容明确是行政机关作出任何判断的基础，不论有没有此类信息，要不要公开，前提都是需要确定，申请人要申请与知悉的具体指向什么内容。《条例》第二十九条亦明确规定，政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；（二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径。此时如果认为不明确，则需按照条例第三十条规定，告知当事人进行补正，而非仅凭经验，替代当事人进行判断或直接以内容不明拒绝答复。明确信息以后，也并非即直接判断是否公开，还需进一步确认，是否应当按照政府信息公开申请审查？申请人申请政府信息公开的目的通常不只是为了了解信息本身，而是通过了解信息，以解决纠纷或解答疑问，那么信息提供天然就是一种答疑解惑性质，基于这种性质，就容易与其他行为产生混淆，比如信访行为，咨询行为等，行政机关也需注意区分。在确定应当按照政府信息公开申请进行审查后，行政机关也应判断，申请人所申请信息，是否属于政府信息？《条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”履行行政管理职能，从而有别于党务信息、司法信息等等，行政机关需注意甄别。同时我们在代理案件的过程中也发现，有部分申请人误认为用人单位信息、个人信息与政府信息是各自独立的信息，行政机关不应以其属于“XX类型的不能公开的政府信息”为由不予公开。这实际上就是并未正确理解政府信息公开的范围，政府信息并非是指仅关于政府的信息，用人单位与个人信息都可能是政府信息，只要是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，符合不公开的要素即可依法不予公开。此外，如行政机关判定应当作为政府信息处理，也需注意如：信息是否存在？是否应当由本机关进行公开等，最终作出决定。当然同时还需注意，各节点是否需要匹配告知环节、征求外部意见环节，时间如何把控，如何计算，如何出具文书等问题。笔者认为，全面梳理，规范流程，并匹配相应的程序要求与文书，如此，才有可能依法对相关申请作出处理，减少相关纠纷。而并非毫无章法，一收到申请即急于匹配法条，简单对应即作出回复，从而引发不必要的争议风险。
政府信息公开案件日益增多，且成为启动行政诉讼的重要前置手段和途径，建议行政机关予以充分重视，对业务流程进行梳理与规范，合法基础上形成行之有效的判断方式，以正确处理与应对政府信息公开申请。