2024年10月28日，美国财政部（U.S. Department of the Treasury）正式发布了《关于受关注国家特定国家安全技术和产品领域中美国投资的规定》（Provisions Pertaining to U.S. Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern，以下简称“《最终规定》”），明确了对美国实体在特定国家的关键技术领域的投资限制。此举是继2023年8月9日《14105号总统行政令》（Executive Order 14105）发布后的重大政策落地，标志着美国在对外投资控制方面的进一步升级，尤其是对华科技投资的全面限制。
一、政策背景与立法初衷
2023年8月9日，美国总统拜登签署了《14105号总统行政令》。该行政令指出，美国国家安全受到“受关注国家”的关键技术（包含半导体和微电子技术、量子信息技术和人工智能等领域）发展带来的潜在威胁，因此应采取积极措施限制对这些国家的特定投资活动。《14105号总统行政令》项下“受关注国家”具体指中华人民共和国及其香港特别行政区和澳门特别行政区。
为贯彻《14105号总统行政令》，美国财政部首先于2024年6月21日发布了《拟议规则制定通知》（Notice of Proposed Rulemaking），该通知在广泛征集公众意见的基础上，提出了具体实施《14105号总统行政令》的完整法规草案，以及对于该等草案的解释。时隔四个月，美国财政部进一步发布了《最终规定》，对《拟议规则制定通知》提出的法规草案进行细化与拣择，《14105号总统行政令》的具体措施就此成型，并将于2025年1月2日正式生效。《最终规定》承袭《14105号总统行政令》的立法初衷，即通过资本流出的控制，避免中国（包括香港和澳门）在特定科技领域获得美国资本支持，从而减少潜在的军事和安全威胁。美国政府认为，在半导体和微电子技术、量子信息技术和人工智能等敏感领域保持技术领先，具有战略性的重要意义，而《最终规定》的出台即是服务于这一国家安全战略的又一举措。
二、《最终规定》概览
通过对“限制活动”（Covered Activities）的分类，《最终规定》禁止美国实体（United States Persons）与“受限境外实体”（Covered Foreign Persons）从事特定的“限制交易”（Covered Transactions）；或要求美国实体在从事交易时履行申报义务。具体说明如下：
（一）限制活动
指《最终规定》所禁止或要求申报的围绕半导体和微电子技术、量子信息技术和人工智能领域开展的一系列活动：
| 领域 | 禁止从事 | 须申报 |
| 半导体和微电子技术 | 开发或生产用于集成电路设计或先进封装的电子设计自动化软件。 | 设计、制造、封装非禁止从事类别的集成电路。 |
| 开发或生产任何： （1）为批量制造集成电路而设计的前端半导体制造设备； （2）用于批量先进封装的设备； 专用于或与极紫外光刻制造设备搭配使用的商品、材料、软件或技术。 | ||
| 设计符合出口管制分类编码3A090.a项下性能指标的先进集成电路；或在4.5 Kelvin以下温度运作的集成电路。 | ||
| 制造符合以下标准之一的集成电路： （1）运用非平面晶体管架构或生产技术节点低于16/14纳米的逻辑集成电路； （2）高于128层的与非门（NAND）存储器集成电路； （3）采用低于18纳米半间距技术节点的动态随机存取（DRAM）存储器集成电路； （4）使用镓基化合物半导体制造的集成电路； （5）使用石墨烯晶体管或碳纳米管的集成电路；或 （6）在4.5 Kelvin以下温度运作而设计的集成电路。 | ||
| 运用先进封装技术进行集成电路封装。 | ||
| 开发、安装、销售或生产依赖于先进集成电路的，可在41,600立方英尺以下空间内提供100以上双精度（64 位）petaflops 或200以上单精度（32 位）petaflops理论计算能力的超级计算机。 | ||
| 量子信息技术 | 开发量子计算机或生产量子计算机所必需的核心部件； | 无 |
| 开发或生产设计用于或计划用于军事、政府情报或大规模监控最终用途的量子传感平台。 | ||
| 开发或生产设计用于或计划用于以下目的的量子网络或量子通信系统： （1）通过网络建立以提升量子计算机的能力； （2）安全通信；或 任何其他具有军事、政府情报或大规模监控最终用途的应用。 | ||
| 人工智能 | 下列之一人工智能系统开发： （1）设计专用于或计划用于军事、政府情报或大规模监控的最终用途； （2）运用高于下列标准的算力训练： 10^25运算量；或 10^24运算量，并且主要运用生物序列数据。 | 非禁止从事类别的下列之一人工智能系统开发： （1）设计用于军事、政府情报或大规模监事的最终用途； （2）计划用于网络安全应用、数字取证工具、渗透测试工具、机器人系统控制； （3）运算量标准高于10^23的算力训练。 |
（二）受限境外实体
1. 从事限制活动的受关注国家实体；或
2. 直接或间接持有上述实体董事席位、表决权、股权，或通过协议安排有权指示上述实体的管理或决策的实体，并且符合以下条件之一：
（1）每年从一个或多个上述实体中获得的营业收入（单独或累计）占其整体营业收入的50%以上，并且每年从单一上述实体获得的营业收入不低于5万美元；
（2）每年从一个或多个上述实体中获得的净利润（单独或累计）占其整体营业收入的50%以上，并且每年从单一上述实体获得的净利润不低于5万美元；
（3）每年通过一个或多个上述实体发生的资本支出（单独或累计）占其整体资本支出的50%以上，并且每年通过单一上述实体发生的资本支出不低于5万美元）；
（4）每年通过一个或多个上述实体发生的运营费用（单独或累计）占其整体运营费用的50%以上，并且每年通过单一上述实体发生的运营费用不低于5万美元）。
3. 参与共同组建合资企业的受关注国家实体。
（三）限制交易
包括美国实体直接或间接从事的以下交易：
1. 收购受限境外实体的股权或或有股权（Contingent Equity Interest），并且美国实体在收购时知悉其为受限境外实体；
2. 向受限境外实体提供借款或类似的债务融资安排，且美国实体在提供时知悉其为受限境外实体，并且该等债务融资将使美国实体取得对受限境外实体利润的权益、任命董事会（含同等机构）成员的权利，或其他类似的财务或公司治理权限方面的非典型债权权益；
3. 将其在2025年1月2日后取得的或有股权（含同等权益）转换为受限境外实体的股权，且美国实体在转换时知悉其为受限境外实体；
4. 收购、租赁或以其他方式开发受关注国家的业务、土地、财产或其他资产，并且美国实体在从事相关行为时知悉其将导致（或计划导致）：
（1）受限境外实体的设立；
（2）受关注国家的实体从事限制活动；
5. 与受限境外实体组建合资企业（Joint Venture），并且美国实体在组建时知悉该合资企业将从事或计划从事限制活动；
6. 成为风险投资基金、私募股权基金、基金中基金（Fund of Funds, FoF）或其他集合投资基金（Pooled Investment Fund）的有限合伙人（Limited Partner, LP）或同等权益人；并且美国实体在取得上述权益时，知悉：
（1）相关基金可能投资于从事半导体和微电子技术、量子信息技术、人工智能领域的受关注国家实体；且
（2）该等基金所进行的交易若由美国实体从事将构成限制交易。
（四）除外交易
为避免限制交易的范围过于宽泛，《最终规定》另外设置了若干除外条件，在符合任一除外条件时，相关行为将构成除外交易（Excepted Transaction），而不受《最终规定》禁止或申报要求的限制。举例如下：
1. 投资以任何货币计价的公开交易的证券，并在任一司法管辖的证券交易所或通过“场外交易”（Over-the-counter）的交易方式进行交易；
2. 投资（1）在美国证券交易委员会注册的任何“投资公司”发行的证券，例如指数基金、共同基金或交易所交易基金；或（2）任何选择接受监管或作为商业发展公司接受监管的公司；
3. 作为风险投资基金、私募股权基金、基金中基金或其他集合投资基金的有限合伙人或同等身份，并且其承诺资本不超过 2,000,000 美元（包括其在该等基金中的任何投资和共同投资工具）；或已取得关于其在基金中的投资不会被用于禁止从事的交易或须申报的交易的具有约束力的协议保证。
然而，若美国实体在上述情形中被赋予了超出一般少数股东保护（Standard Minority Shareholder Protections）的权利，则相关投资行为将不构成除外交易，仍受《最终规定》禁止或申报要求的限制。
三、对中美科技投资及跨国企业的影响
《最终规定》的出台，标志着美国对华投资的控制政策从讨论层面正式步入执行层面。可以预见，《最终规定》将对跨国公司在中美两地的科技投资战略产生显著影响。具体而言：
1. 跨国科技公司：
《最终规定》将给符合特定条件的跨国科技公司在中国的业务扩展带来合规方面的压力，此一压力将尤其集中于半导体和微电子技术、量子信息技术以及人工智能领域的项目上。《最终规定》主要适用于美国母公司或受美国投资控制的跨国公司，这些公司在评估现有和潜在的美中合作项目时，需要进行更加深入的合规审查。跨国科技公司需在开拓中国市场的需求与美国监管的限制之间取得平衡，以降低可能因政策冲突带来的业务和法律风险。
2. 风险投资机构：
《最终规定》的实施将直接影响美国风险投资机构在中国的技术领域投资布局。传统上，许多美国风险资本倾向于投向新兴科技领域，而这些领域通常也是中国科技发展的重点方向。在投资受限的情况下，这些风险投资机构可能会转向其他地区，寻找替代市场以实现投资风险的分散及转化。
3. 中美技术交流：
随着《最终规定》的出台，技术领域投资的限制将进一步收紧，中美两国技术人员和研发项目的合作将面临新的障碍。美国对相关技术领域的投资审查不断加强，使得企业在中美两地的技术资源共享、联合研发将受到更多限制。《最终规定》不仅会影响到直接的资本投资，也可能波及跨国企业的技术转移、知识共享和人员交流等方面。对于依赖全球化研发资源的企业而言，这将带来更多的不确定性，可能迫使其调整研发布局、重新评估技术合作的可行性。
四、中方回应及中美关系的未来走向
在《最终规定》发布的次日，中国商务部新闻发言人表示：“中方坚决反对美方出台对华投资限制最终规则，已向美方提出严正交涉，并保留采取措施的权利”；并表示美方此举是“泛化国家安全概念，出台对华歧视性投资限制措施，是典型的非市场做法。这将干扰中美两国企业正常经贸合作，损害中美两国企业利益。同时，中方注意到，很多美国商协会和企业提出，美对华投资限制将导致美国企业将中国市场让给其他国家竞争对手，严重损害美国自身利益。希望美方尊重市场经济规律，厘清经贸领域国家安全边界，停止将经贸问题政治化、武器化，为中美经贸合作创造良好环境。”
商务部的回应表明了中方对《最终规定》及其可能带来的经济影响的坚决反对立场。中方通过强调美国国内商业组织的担忧、呼吁尊重市场经济原则以及保留采取对等措施的权利，向美方传递了希望通过谈判解决分歧的意愿，以维护正常的经贸合作环境。然而，该声明能否对双方紧张关系的缓和产生实质效果，尚取决于美方对该规定的执行力度及未来中美两国在技术投资领域的互动走向。
五、结语
《最终规定》的出台，意味着美国在科技领域对外投资的限制已达到了前所未有的高度，已然形成了一道“科技铁幕”。《最终规定》的影响将不仅限于中美两国的双边关系，亦将在全球投资与科技合作领域产生深远影响。