试论司法体制改革背景下司法廉洁建设的重要性以及具体路径分析

编者按
习近平总书记明确提出，要聚焦人民群众反映强烈的突出问题，抓紧完善权力运行监督和制约机制，坚决防止执法不严、司法不公甚至执法犯法、司法腐败。不断提升司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义是本轮司法体制改革的主要目标。因此，在司法体制改革背景下，法官违法违纪事件如果出现易发、多发态势，势必严重破坏人民法院的司法公信力，严重影响人民群众对司法体制改革的信心，进而妨碍我国司法体制改革目标的早日实现。有鉴于此，本文试图对当前司法体制改革背景下加强司法廉洁建设的重要性以及具体路径作一分析。
试论司法体制改革背景下司法廉洁建设的重要性以及具体路径分析
2014年，党的十八届三中全会关于全面深化改革各项工作推开以后，新一轮司法体制改革开启。围绕“要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，中央全面深化改革领导小组先后通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》《上海市司法改革试点工作方案》等60多个司法体制改革方案，全国各级法院按照司法体制改革确定的“路线图”和“时间表”循序推进、实施改革。目前，以司法责任制为核心的基础性改革已经初步完成，“让审理者裁判、由裁判者负责”的审判执行权力运行机制已经成为全国各级法院司法案件办理的一种常态。在新的审判权运行机制下，法官被赋予了更多的审判执行权力，必然面临更多被围猎的风险。同时，在新机制运行之初，一方面容易出现监督的盲区和“灰色地带”，另一方面法官队伍的整体面貌尚没有发生根本性变化。因此，在这一改革的特殊时期，为防止出现法官违法违纪事件的易发、多发，尤其需要把法院司法廉洁建设摆到更加突出的位置抓紧抓实。
习近平总书记明确提出，要聚焦人民群众反映强烈的突出问题，抓紧完善权力运行监督和制约机制，坚决防止执法不严、司法不公甚至执法犯法、司法腐败。不断提升司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义是本轮司法体制改革的主要目标。因此，在司法体制改革背景下，法官违法违纪事件如果出现易发、多发态势，势必严重破坏人民法院的司法公信力，严重影响人民群众对司法体制改革的信心，进而妨碍我国司法体制改革目标的早日实现。有鉴于此，本文试图对当前司法体制改革背景下加强司法廉洁建设的极端重要性以及具体路径作一分析。
一、司法廉洁是司法改革背景下提升司法公信力的应有之义
习近平总书记指出，“要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。在司法体制改革背景下，公平正义不仅是司法公信力的核心内涵，是司法体制改革的价值追求，同时也是新时代人民群众更高层次的民生需求。而公平正义与司法廉洁的关系，犹如一个硬币的正反面，相伴而生、如影随形。要在司法案件中感受到公平正义，任何时候都离不开司法廉洁。
第一、司法廉洁保障司法公正。法律的生命力在于司法公正，而培植司法公正的土壤是人民法院及其法官的清正与廉洁。不公正的司法不一定是不廉洁的司法，不廉洁的司法肯定是不公正的司法。司法廉洁既是司法公正的基本前提，同时也是司法公正的有力保障。
第二、司法公正提升司法公信。司法作为保障社会公平正义的最后一道防线，公正是司法的本质，廉洁是公正的基础。没有廉洁司法，就没有司法公正。公正司法是让群众在司法案件中感受到公平正义的唯一路径。没有司法公正，就不可能在司法案件中实现公平正义。没有公平正义，司法公信力也就无从谈起。
第三、司法公信需要司法廉洁。首先，司法不廉是导致许多冤案、错案发生的重要原因之一，直接损害司法权威的树立。其次，司法廉洁一再被破坏，人民群众将很难信任法官、法院甚至司法、法律。再次，从“破窗”理论看，在司法公信大厦中，司法不廉是最易被损坏的第一扇窗户，如果不被及时遏止和修复，司法公信大厦就会千疮百孔。
二、司法改革背景下影响司法廉洁多重因素分析：文化、制度、现实以及操作层面因素
司法体制改革背景下，一些原有的影响司法廉洁实现的多重挑战仍然存在，并且在较长时期内不会发生明显变化。在司法体制改革的操作层面，司法廉洁建设也面临一些新问题、新情况、新挑战。两者叠加起来，共同构成对当前司法廉洁建设的现实挑战。
第一、从文化层面分析。中国是一个人情社会，人情社会的改变是个漫长的社会过程。传统文化中的一些消极因素至今仍在自觉或不自觉地影响人们的行为。尤其在牵涉到个人利益冲突时，很多人的第一反应往往是能否“找关系、托人情”。司法领域属于一方或多方当事人利益冲突比较激烈的领域，“案子一进门、关系托上来”在社会生活中较为常见，有时甚至当事人的案件还没有到法院，各种人情请托已经提前“招呼”到了法官这里。从客观的角度看，法官的另一角色是社会人。面对来自社会各方面的人情请托，法官很难完全置身于外，特别是面对一些来自老朋友、老师长、老上级或者与自己有利害关系的各方人员或领导请托时，一些法官很难正确把握正常人情往来与办“人情案、关系案、金钱案”之间的严格界限。
第二、从制度层面分析。虽然法院内部出台了很多防止司法腐败的监督制度，制度不能讲不完备。而且，在司法体制改革后，全国各级法院针对新的审判执行权力运行机制的特点，又制定了很多加强审判执行权力监督制约的制度。但是，从制度的制订主体看，这些制度归根结底是一种内部监督，对司法权力实施监督的主体不是上级法院就是内部职能部门或者相关院、庭领导，落实效果如何完全取决于监督者。由于监督者与被监督者十分熟悉、而且互相之间往往有这样或那样的现实利害关系，造成了这些制度在实践中难以完全落实到位，这也是过去法官违法违纪事件较为多发的一个重要原因。例如，基层法院的院、庭长作为直接监督者，在实施法院内部监督时，有时很难完全避免部门利益、单位利益、地方利益的消极影响。同时，谁来对基层法院院、庭长的司法权力进行有力监督，在实践中同样是一个难题。群众形象地把这种现象称之为：“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”。
第三、从现实层面分析。司法权是一种判断权，法官的“自由裁量权”在操作中本身就有一定的弹性空间，司法体制改革后，随着“让审理者裁判、由裁判者负责”的审判执行权力运行机制基本到位，以及各种新类型、新形态案件的不断出现，法官这种“自由裁量权”弹性操作的空间变得更大，而审级监督和法律监督变得更难。例如，在经济发达地区，一个基层、中级法院合议庭法官审理或执行的民商事案件标的额有时动辄几千万甚至数亿元，法官自由裁量权的行使直接关系到几百万甚至几千万元的经济利益。巨大的经济利益诱惑下，从当事人角度看，有着“围猎”法官的充足动力。从法官角度看，有着利用行使“自由裁量权”一夜暴富的可能，并且法官行使自由裁量权因为符合法律规定很难被监督和发现。犯罪学理论告诉我们，一项违法犯罪如果成本低、收益巨大而又不易被发现，就极有可能导致一部分人铤而走险。法官同样存在这种风险。
第四、从操作层面分析。为正确处理充分放权与有效监管的关系，最高人民法院先后出台了《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》的规定，对院庭长实施司法监督的4种案件种类、监督权限、监督程序、监督责任进行了明确，全国各地一些法院已经依据上述规定出台了实施细则，其主要目的都是为了解决司法体制改革后出现的一些院庭长不愿放权、不敢监督、不善管理等现象同时并存的操作层面问题。4类案件主要指涉及群体性纠纷的案件，疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件，可能发生类案冲突的案件以及可能发生违法审判的案件，这些案件在实际操作和认定中都存在量化难、定性难、发现难、启动难、留痕难、追责难的问题，需要全国各地法院通过长时间的工作探索和总结，才能较好地解决这些问题。因此，在司法改革背景下，一些院庭长不愿放权、不敢监督、不善管理的现象仍将持续一段时间，客观上会导致形成一些监督的“老问题”和“新情况”共存的局面。
三、司法改革背景下司法廉洁路径建设关键环节：司法权力运行必须受到监督和制约
党的十九大报告提出，要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。在司法体制改革背景下，为防止出现法官违法违纪案件易发、多发，加强司法廉洁路径建设的关键环节同样在于加强对司法权力的监督和制约。
第一、司法权力必须见“阳光”。阳光是最好的防腐剂。而且司法公开是法治文化的重要内容之一，有利于从根本上逐步消解人情社会的请托文化。在司法体制改革的背景下，司法公开必须在取得原有成绩的基础上，努力往纵深方向推进一大步。首先，司法公开要牢固树立“以公开为常态、以不公开为特殊”的理念，着力加强对不公开事项的范围、程序和审批权限的限制。其次，司法不仅要公开，而且要以群众看得懂、能监督的方式方法公开。如果群众看不懂、不能监督，那最多只能叫亮相，不能叫公开。再次，不仅司法权力运行的结果要向社会公开，过程同样要向社会公开，特别是每一个司法案件审判执行的进展情况要创造条件公开，彻底消除案件办理中法院内外信息不对称的现象。有力、有效、彻底的公开能防止“暗箱操作”、防止“慢作为”，从而让违法违规行为“无处藏身”。此外，为防止法院内部监督在实际运行中弱化，司法监督权和管理权的行使同样需要早日纳入司法公开范围，主动接受群众监督、舆论监督、社会监督。
第二、司法权力必须进“笼子”。司法体制改革后，尤其在法院“案多人少”矛盾有所突显的背景下，要防止因为办案效率或案件考核因素，使案件的审判执行由合议庭等审判组织依法集体研究、集体讨论、集体决定演变成事实上的个人负责、形式合议、个人决定。因此，合议庭等审判组织讨论、合议案件的全过程要全面应用现代信息化技术，例如录音方式全程留痕，以备核查。司法体制改革后，专业法官会议作为一种审判咨询机制，部分替代了原有的院、庭长对案件提起业务监督的功能，因此在实践中对合议庭办理案件的影响已经变得越来越重要，如果不加以有力规范，容易造成咨询意见演变成为院、庭长个人意见，背离“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法责任制要求，因此同样要规范运作、全程留痕，方便监督。审委会讨论案件过程同样要全程留痕，以备核查是否严格依照最高人民法院有关规定的程序、范围讨论案件。此外，司法体制改革后，在进一步完善立审分离、审执分离、审监分离的内部权力监督制约机制的同时，必须进一步完善一方退出、任职回避、任职交流、规范法官与律师业外交往等对司法人员开展监督管理的各种工作机制，人案皆管、双管齐下，努力在司法办案各环节设置隔离墙、通上高压线，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。
第三、司法权力必须沿“轨道”运行。在厘清司法权力具体事项的基础上，必须运用案例指导、诉讼证据标准化建设等各种手段，将法官的“自由裁量权”化为“具体标准”、化为“程序正义”，压缩弹性空间，增强刚性制约。上海法院的206工程智能办案辅助系统就是其中的典型应用。要充分运用科技手段固化司法权力运行流程，大力推进电脑随机分案，电脑随机选派合议庭成员等机制，把一些制度科学设计为计算机程序，实现制度执行的程序化、轨道化，不能人为地变通、跳过或逃避。要按照“程序法”理念，大力优化审判流程管理系统建设。审判执行环节的案件办理情况，只要法律、法规或规定有时限、审批、数额方面的要求，就必须嵌入审判流程管理系统进行程序监督管理，一个程序不符合要求，案件流程办理不能轻易进入下一个程序。对审判流程管理中发现的程序性问题，必须提到廉政风险防控的高度加强监督，对程序不合法、不合规的必须予以警示、加强监督。
第四、司法权力必须有“看门人”。对司法权力的运行必须实现专人监督。司法体制改革背景下，法院内部监督机构的设置和职能发生变化后，要按照“增强监督合力和实效”的要求，整合监督资源，使内部监督、法律监督和社会监督有机结合起来，严格落实防止干预案件“两个规定”，同时要充分借助党和国家专责监督机关纪检监察力量，发挥派驻机构综合监督职能，共同构筑防治司法腐败的“防火墙”和“防波堤”。要发挥群众主体的监督作用，着力畅通群众对法官八小时以外社会交往进行监督的渠道，对法官的投诉举报办理做到件件有着落、件件有回应。在审判执行一线，法院内部院、庭长，廉政监察员的监督管理职责只能加强、不能削弱，必须有人时时刻刻又毫不松懈地盯住、盯牢、盯死司法权力的行使，让办案法官时刻感到身边有监督，时刻感觉到有“紧箍咒”的存在，自觉防微杜渐，才能让司法腐败行为从源头上失去可乘之机。
四、司法改革背景下加强司法廉洁建设的路径探索：必须充分发挥“四位一体”的司法廉洁建设监督机制作用
党的十九大报告指出，全面从严治党永远在路上。一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背。人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要防范和纠正什么。人民群众最痛恨腐败特别是司法腐败现象，这是因为司法腐败是对社会公平正义底线的破坏。司法体制改革背景下，更要突出加强司法廉洁建设，充分发挥司法廉洁建设监督机制作用，防止法官违法违纪易发、多发。
一是发挥纪检监察综合派驻的“探头”作用，让政治监督立起来。纪检监察机构改革后，全国各级法院基本上都设立了纪委监委派驻纪检监察组，纪检监察组承担了党和国家专责监督职能。专责监督可以从根本上弥补内部监督“自己监督自己”的先天性不足。纪检监察派驻监督的着力点是政治监督。法官违法违纪案件的教训一再证明，法官作为司法者知法犯法，最根本的一条是放松或忽视了日常政治学习，背弃了党的初心和使命，在世界观、人生观和价值观上出了问题。法官政治信仰的蜕变、理想信念的丧失必然有个过程，这个过程中就可以充分发挥法院派驻纪检监察机构的政治监督作用，通过督促驻在法院抓好政治学习制度落实、抓早抓小、挺纪在前，营造良好政治生态，坚定法官理想信念，筑牢法官思想根基，抵制各种错误思潮影响，夯实司法廉洁建设基础。此外，派驻监督定位“监督的监督”，把领导班子和领导干部作为监督重点，通过发挥好“派”的权威和“驻”的优势，能够督促院、庭领导坚决做到“两个维护”、强化“四个意识”，把党的领导、政治建设、廉洁司法贯穿到执法办案之中，认真履行司法监督职责，进而大大减少司法腐败案件的发生概率。
二是发挥管党治党“四责协同”机制的“防火墙”作用，让内部监督硬起来。司法历来都具有明确的政治导向，没有离开司法业务的政治，更没有离开政治的司法业务。党建和司法廉洁建设密切相关。社会转型期法官发生司法腐败案件，文化、社会、环境中的消极因素以及法官自身要求不严是主要原因。发生法官司法腐败案件后，简单以“党风廉政建设一票否决制”否定所在单位、部门的其他成绩，影响单位评先创优，既不公允、也会挫伤所在单位院、庭长的工作积极性。上海市探索对主动查处发现本单位违法违纪问题的单位不仅不“一票否决”，还要在考核中予以加分，这在客观上为法院院、庭长开展内部监督提供了有力支撑。上海市同时推进的管党治党“四责协同”机制，也有利于压实法院院、庭长的司法廉洁建设责任，推动院、庭长深入开展内部司法监督。“四责协同”，指得是法院党组的主体责任、一把手的“第一责任”，纪检监察部门的监督责任，领导干部的“一岗双责”共同发力。法院党组要落实主体责任，重点是做到既抓业务又抓党建、队建，真正做到“两手抓、两手都要硬”。派驻纪检监察组要落实监督责任，关键要紧盯司法权力运行的关键环节和重要岗位，通过列席党组会、审委会等方式方法，着力发现司法权力运行中的问题，督促派驻单位建章立制、堵上漏洞。党组书记要落实第一责任，关键要突出抓好司法廉洁建设，以身作则、以上率下，把全面从严治党、从严治院、从严治警压力层层传导到班子成员和下级党组织负责人。班子成员和部门领导要落实“一岗双责”，关键是发挥对部门内法官情况熟悉、熟知司法案件办理流程的优势，打通“压力传导”最后一公里，敢于依法依规行使司法监督权力。对内部监督中发现的违法违纪行为，要以“零容忍”的态度，露头就打、决不姑息，形成严惩司法腐败的鲜明导向。
三是发挥信息化平台的“预警机”作用，让日常监督严起来。把日常监督嵌入审判执行流程管理系统之中，发挥信息化平台“六亲不认、全天候”监督的特点，可以有效改变传统人力监督“盯不住、盯不准”的缺点。为让司法权力运行在阳光之下，上海高院于2013年研发了“廉政风险环节监督提示系统”平台，把法院办案以及财物管理等60余个办事环节列为廉政风险点，进行网上监督实时提示。例如案件延期审理、更换合议庭成员、代管款项等不按时入账，都会在系统上实时显示、自动发出警报。部门廉政监察员每月进行评估、上报处理情况、提出解决措施。2018年，针对司法改革后的新情况，上海高院又研发了“上海法院审判执行监督预警分析平台”，通过强化案件审判执行的程序监督，利用随机分案以及其他程序设计加强对审判执行行为的全过程监督，院庭长和法官参与个案审判活动各个流程环节的情况在系统中均有明确记载，司法权力和司法监督权力行使的轨道一旦偏离、逾规，即会及时预警、发出警报，职能部门可以即时介入、进行监督。
四是发挥社会监督的“放大镜”作用，让外部监督活起来。司法体制改革后，法官的司法权力变得更大了，按照权责一致的要求，相应地要承担更大的责任，也应当主动接受社会更多的监督。从司法体制改革的要求看，法官属于法律方面的学者型、实务型人才，是典型的“高门槛”职业。成长为一名人民法官极为不易，既是法官本人多年努力学习奋斗的结果，也离不开党和国家多年培养。因此，当前司法体制改革配套改革内容之一，也把努力解决法官的职业保障和待遇问题放上重要议事日程。作为法官，在职业保障和待遇渐趋完善的同时，应当具备比一般公职人员更高的职业操守，主动接受社会对其司法廉洁的更多监督。社会监督首先要发挥案件当事人的监督作用。法官是否有司法不廉的苗头，案件参与各方最清楚。全国各级法院已经实行了案件廉政回访制度，向案件当事各方回访法官廉洁司法以及司法作风文明情况。该制度实行以来，有效地发挥了促进司法公正、提升司法公信力的作用。在司法改革的背景下，要继续从便民利民的角度出发，完善案件回访方式方法，可将回访内容统一以表格形式生成二维码与立案号同步短信推送，既能解决信件回访、电话回访等方式带来的法院内部回访人力跟不上的问题，同时生成的回访“数字档案”能够比较真实地反映各级法院案件廉政回访实际情况，有利于对回访内容如何办理进行实时监督。其次要充分发挥舆论监督、群众监督等其他社会监督方法的优势，将监督延伸到法官八小时工作以外，可以有效地督促法官自觉约束自身行为，守住做人、处事、用权、交友的底线。再次要及时向社会公开司法体制改革后查处的司法腐败案件，通过媒体报道、案例分析，释放坚决对司法体制改革后法官的司法腐败行为予以严惩的信号。