在普通法系的香港，成文法是如何制定的？

2023年11月10日，香港特别行政区 (“香港特区”)政府在《香港特别行政区政府宪报》(“《宪报》”)刊登《〈内地民商事判决(相互强制执行)条例〉(下称“《执行条例》”)(生效日期)公告》及《内地民商事判决(相互强制执行)规则》(“《执行规则》”)，确认《执行条例》及《执行规则》将于2024年1月29日起正式实施，这意味着最高人民法院和香港特区政府于2019年1月18日签订的《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行民商事案件判决的安排》即将在香港正式生效。
与同属香港特区法律渊源的“判例法(common law)”不同，《执行条例》与《执行规则》在法律表现形式上属于“成文法(statute law)”。很多小伙伴在阅读相关资讯的过程中对香港特区这一普通法系司法管辖区的成文法创制程序产生了兴趣，想要进一步探寻新闻中出现的“立法会二读”意味着什么(是把提案念两遍吗？)，“刊宪”指的是什么，以及行政长官在立法程序中又扮演着什么样的角色等一系列问题。
贸仲香港仲裁学习小组基于对《香港特区基本法》(“《基本法》”)等与香港特区立法程序密切相关法律的研究形成了本学习笔记，就香港特区创制成文法的流程与要点与大家分享～
1、普通法和成文法都是香港的法律渊源
具体而言，香港特区现行有效的法律渊源[1]大致上包括：1.《基本法》；2.《基本法》附件三所列在香港特区实施的全国性法律[2]；3.香港特区回归前的原有法律，包括普通法(common law)及衡平法(equity)(违反《基本法》或经香港特区立法机关修订的除外)；4. 香港特区立法机关制定的法律(即成文法)；以及5. 部分中国习惯法[3]。
如前所述，依照法律表现形式的不同，香港特区的法律渊源又可大致分为“判例法”和“成文法”两大类。“判例法”又可依照规则的来源不同进一步细分为“普通法(common law)”和“衡平法(equity)”。
2、香港成文法大致可以分为两类
香港特区的成文法大致可以分为主体法例(primary legislation)和附属法例(subsidiary legislation)两种形式，两者在立法主体、立法程序等方面都有不同。
主体法例是由立法会[4]( Legislative Council)根据《基本法》依法定程序创制的条例(Ordinance)，如香港特区《仲裁条例》(Arbitration Ordinance)。
附属法例是指由立法会委托或授权某个人或机构制定的法律。比如，《执行条例》第35条即授予了高等法院首席法官(The Chief Judge)订立规则(Rule)以配合《执行条例》项下有关机制运作的权力。高等法院首席法官即据此制定了《执行规则》。同样地，《证券及期货条例》(第571章)(Cap. 571 Securities and Futures Ordinance)第376和377条也分别授予了行政长官会同行政会议(Chief Executive in Council)以及证监会就相关条款列明的事项制定规例(Regulation)或规则的权利。除规例和规则之外，常见的附属法例还有附例(by-laws)、令(order)，公告(notice)以及文告(proclamation)等形式。
本学习笔记将重点介绍主体法例的创制过程。
3、创制主体法例，步步都很关键
《基本法》第六十二条第五款和第七十四条分别授予了香港特区政府和立法会议员提出法案(Bill)的权利。政府提出的法案称为政府法案(Government bills)；法会议员提出的法案，称为议员法案(Members' bills)。两者在适用范围、立法程序等方面存在差别。根据《基本法》第七十四条，凡不涉及公共开支、政治体制或政府运作的法案，可由议员个别或联名提出。至于涉及政府政策的法案，议员在提出前必须得到行政长官的书面同意。较之议员法案，政府法案更为常见。比如，2022年提交立法会审议的25个法案即皆为政府法案。[5]本文将重点介绍更为常见的政府法案。
《基本法》第七十三条第一款规定，立法会根据《基本法》规定并依照法定程序制定、修改和废除法律。概括来说，创制主体法例须经五个主要阶段，即(1)草拟，(2)行政会议审议，(3)立法会审议，(4)行政长官的签署和刊宪，以及(5)向全国人民代表大会常务委员会报告。
(1)草拟
若香港特区政府拟提出新增法律或修改现行法律，相关的政策局通常会首先征询各利害关系方及立法会有关事务委员会的意见，然后再由律政司把有关建议草拟成为法案拟稿后提交行政会议审议。
小拓展1：
法例拟稿的最终版本又被称为“蓝稿”，这是因为草稿的最终版本传统上是用蓝色纸张打印的。平均来说，每年律政司大约会草拟条例“蓝稿”25部，各类附属法例“蓝稿”150项[6]。
小拓展2：
根据现时的香港特区政府组织架构，“政策局”为分别受政务司和财政司监督的政府部门，如受政务司监督的公务员事务局、教育局等9部门，以及受财政司监督的商务及经济发展局、经济事务及库务局等6部门[7]。
(2)行政会议审议法案拟稿
如上文所述，法案拟稿会提交行政会议。行政会议是“协助行政长官决策”的机构(见《基本法》第五十四条)，成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任(见《基本法》第五十五条)，会议亦由行政长官主持。所有政府法案都会提交行政会议，行政长官在咨询行政会议后可批准提交立法会或者予以驳回。
小拓展3：
行政会议每周举行一次会议，由行政长官主持。行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，须征询行政会议的意见(行政长官如不采纳行政会议多数成员的意见，应将具体理由记录在案)。但在人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取措施的事宜上，行政长官则无须征询行政会议。
(3)立法会审议法案
如果法案草稿经行政会议许可提交立法会，提交法案的预告(notice)须送交立法会秘书，以便于安排在《宪报》[8]刊登该条例草案，此即为法案刊宪(“Bill gazetted”)
法案刊宪后，条例草案要在立法会经过一般称为“三读(Three Readings)”(首读、二读及三读)的程序，方有可能成为法例，“三读”程序的规则规定于《立法会议事规则》(“《议事规则》”)中。立法会通过一项法案所需的时间，由一天至超过一年不等，具体取决于法案的复杂程度及爭议性。《2022年仲裁及法律执业者法例(与仲裁结果有关的收费架构)(修订)条例》为例，自2022年3月25日法案刊宪至终获通过共历97天[9]。
首读：首读是法案正式提交立法会的程序。从功能上讲，首读实际上只是通知议员相关法案已经存在并已开始进入立法程序[10]，因此首读作为法案提交立法会的正式程序仅需立法会秘书在立法会会议上宣读法案的简称即可[11]，在此阶段无需进行辩论。根据《议事规则》第53条，法案经首读后，即视为立法会已命令将该法案安排进行二读。
二读：法案在立法会会议首读后，负责法案的官员随即动议“该法案予以二读”，并发言解释立法的主要目的。该官员由政府委派，以《2022年仲裁及法律执业者法例(与仲裁结果有关的收费架构)(修订)条例》为例，即由时任律政司司长郑若骅女士动议二读法案。通常，在动议二读后辩论会中止待续(adjourned)，而该法案会交付內务委员会(the House Committee)审议。
內务委员会须决定是否成立法案委员会(Bills Committee)审议有关法案[12]。法案如具爭议性或性质复杂，可成立法案委员会，以便详细研究法案的內容。大多数情况下，条例草案都会被交付法案委员会。以2022年度为例，针对提交立法会审议的25个法案共成立了17个法案委员会。[13]
法案委员会将研究法案的整体优劣、原则和详细条文，以及与法案相关的修正案。法案委员会在完成研究后，会通知內务委员会。除非內务委员会另有决定，否则该法案即视作已准备就绪可恢复[14]二读辩论。
在立法会会议上恢复进行的辩论中，一位议员(通常为法案委员会主席)会提出法案委员会的整体意见。议员可就该法案的整体优劣及原则发言。在二读辩论结束后，立法会须就二读法案的议案(motion)进行表决。
二读法案的议案如获通过，该法案即会提交“全体委员会(Committee of the whole Council)”，全体委员会由立法会全体议员组成，由其讨论、研究草案的细节，其成员可以动议修订法案并就有关修正案进行表决。期间，法案委员会主席(the Chairman of the Bills Committee)可代表法案委员会提出修正案。负责官员亦可提出修正案。
全体委员会在完成审议法案的程序后，即再次恢复身份为立法会。负责法案的官员向立法会作出报告，说明该草案是否经过修订[15]并动议采纳该报告的议案。该议案不容修正或辩论而付诸表决。
根据《基本法》附件二及《议事规则》，政府法案、议案的通过须获得出席议员的过半数票。如动议采纳报告的议案遭否决，法案的立法程序便会终止。如该议案获通过，即可视为立法会已命令将该法案进行三读。
三读：采纳全体委员会就法案所做报告的议案获得通过后，立法会随即进行三读法案的程序，由负责法案的官员动议“该法案予以三读并通过”的议案。议员在三读阶段只可就是否支持该法案简短发言。如三读议案获出席议员过半数通过，法案便完成了立法会全部审议程序。如议案遭否决，则不得就该法案再进行其他程序。
(4)行政长官的签署和刊宪
立法会通过的法案须经行政长官签署和公布方能生效。行政长官藉在《宪报》上刊登的方式公布立法会所制定的法律，此即为“法例刊宪(Ordinance gazetted)”。除非另有规定，有关条例会在刊登宪报的当日生效。
(5)向全国人民代表大会常务委员会报告
条例在《宪报》刊登后，律政司会起草备案报告以解释该条例的目的和旨在处理的问题或情况。备案报告连同有关条例的文本，会送交全国人民代表大会常务委员会(“全国人大常委会”)。根据《基本法》第十七条，全国人大常委会如果认为有关条例不符合《基本法》关于中央管理的事务及中央和香港特区的关系的条款，可将有关条例发回。任何条例如经根据第十七条发回的，立即失效。
4、主体法例创制流程图

5、结语
本学习笔记重点围绕“成文法“的有关内容展开，重点介绍了主体法例的创制过程。
*本文为贸仲香港仲裁学习小组所做，不代表贸仲香港仲裁中心的立场或观点
文内尾注
[1] 根据“一国两制”原则，香港特区的法律制度以普通法辅以成文法为基础，其宪制框架来自中华人民共和国全国人民代表大会根据《中华人民共和国宪法》（“《宪法》”）第三十一条制定的《基本法》。
[2] 有关在防务、外交及其他香港特区自治范围以外事务的全国性法律，可以列入《基本法》附件三，由香港特区公布或自行立法，在香港特区实施。根据《基本法》第一百五十八条，凡全国人民代表大会常务委员会对《基本法》条文作出解释，香港法院在引用有关条文时，应以该解释为准。