医疗健康PPP项目观察：是否需要招投标？

随着政府在基础设施及公共服务领域大力推广政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，PPP项目操作中也不断涌现出一些有趣的法律问题，例如，PPP项目是否需要招投标？本文以医疗领域的PPP项目为例，聊聊这热火朝天的PPP。
目前来看，从社会资本性质的投资人（“投资人”）参与医疗行业的角度，医疗领域的PPP项目主要有三种形式：一是投资人参与医院的改制，最终实现投资人直接或间接持有医院的股权；二是投资人接受医院的委托，对医院进行托管，为医院提供特定的服务；三是投资人参与新建或改建医院，投资人负责医院的新建或改建，依据合同享有收益权，最终不直接或间接持有医院的股权。
1、PPP项目中可能涉及招投标的两个环节
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。[1]
事实上，一个PPP项目往往持续几十年，包括多个流程，因此真正需要回答的问题是，哪个环节可能需要进行招投标？以上述投资人参与医疗领域的PPP项目为例，主要有两个环节上要考虑是否要招投标，一是选择投资人环节，上述三种形式的医疗领域的PPP项目均会涉及，二是项目执行环节，比如涉及工程建设项目的新建或改建医院类的项目。
根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号，下称“113号文”）、国务院办公厅《转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号），PPP项目的操作流程依次可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5个环节（大致如下图所示），其中项目采购、项目执行这两个环节可能涉及招投标程序。

2、项目采购环节——选择投资人
根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号，下称“76号文”）的规定，PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，其实质是政府购买服务。项目采购的过程，就是项目实施机构选定最终合作的投资人的过程，故应根据《政府采购法》（2014年修订）及相关规章制度执行。医疗领域的PPP项目选择投资人的过程其实就是医院作为事业单位使用财政性资金采购选择提供服务的投资人的过程。
项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式，分为招标采购（包括公开招标、邀请招标）和非招标采购（包括竞争性谈判、单一来源采购和竞争性磋商），其内容如下表所示：

*图注：《政府采购法》规定的采购方式还有询价，但仅适用于货物采购，故不列为PPP项目采购方式之一。
《政府采购法》第26条明确规定“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”，这是否意味着PPP项目采购应将公开招标作为首选？恐怕还需具体问题具体分析，不可一概而论。实际上，由于PPP项目的复杂性，根据其具体运作方式和特点的不同，将适用不同的采购方式，具体如下表所示：

3、项目执行环节——通过招标方式选定建设项目承包方
除了项目采购环节对投资人的招标外，项目执行环节还可能涉及对工程建设项目承包人的招标，医疗领域的PPP项目中新建及改建医院类的项目在项目实施时需涉及工程建设项目的招标。
根据《招标投标法》第三条的规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：
（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；
（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；
（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
如上所述，PPP模式主要适用于基础设施、公共服务领域，如落入上述“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”范围内，则依法必须进行招标。上述项目的具体范围和规模标准，以原国家计委（现国家发改委的前身）于2000年5月1日颁布并实施的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（国家发展计划委员会令第3号）为准。
4、“PPP+EPC”模式——化解“二次招标”之累？
如上所述，PPP项目操作过程中有两个环节可能涉及招标，大致如下图所示：

*图注：
(1) 项目公司通常待中标/选定社会投资人后才成立;
(2) 视情形而定，政府可能参股项目公司，但通常比例不高。
为了避免“二次招标”，实践中可能采取“PPP+EPC（涉及采购施工总承包）”模式，即项目实施机构在依法选择PPP模式下社会投资人的同时，确定PPP项目的建设工程总承包方。
根据《招标投标法实施条例》第九条“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的”项目可以不进行招标的规定，工程建设企业可考虑作为共同投资人，与主要投资人组成联合体参加PPP项目的社会投资人投标，联合体（及之后成立的项目公司）与政府签订PPP项目合同，工程建设企业作为总承包单位与项目公司签订建设工程承包合同。例如，2011年5月，中国交建以“PPP+EPC”模式中标广东汕头东海岸新城重点开发项目，中标后中国交建下属中交投资公司与中国交建总承包公司共同组建了中交（汕头）东海岸新城投资建设有限公司，联合推进实施该项目。[2]
“PPP+EPC”模式大致如下图所示：

不过，PPP+EPC模式并非放之四海而皆准，毕竟严格来说只有“通过招标方式选定”投资人的情形才适用《招标投标法实施条例》第九条，而实际上竞争性磋商、竞争性谈判已经成为PPP项目采购中选择投资人的常用方式之一。
另外，《招标投标法实施条例》第九条所称“特许经营项目”恐怕也不能等同于“PPP项目”。实际上，“特许经营项目”与“PPP项目”的关系，直接涉及到国家发改委与财政部两大部委各自颁布的系列规章之间如何协调统一的问题，这也是长期以来令PPP从业人员难免感到困惑的问题。
值得注意的是，中共中央、国务院于2016年7月18日印发的《关于深化投融资体制改革的意见》第（九）项提出：“鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。”这似乎意味着，中央层面首次正式将“政府和社会资本合作（PPP）”划分为“特许经营”和“政府购买服务”两种并驾齐驱的方式。如此一来，财政部在76号文关于“PPP实质是政府购买服务”的提法已不严谨。为了更好地解决两部委职权及各自体系规章之间的协调问题，亟需作为上位法的《政府和社会资本合作法》及其实施细则尽快出台。对此，我们将另行撰文讨论。
注释
[1]见国家发展和改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）第三条。
[2] http://www.zgjtb.com/content/2014-03/31/content_80164.htm