财政部再度发文规管地方债

摘 要
近期，财政部印发了《地方政府一般债务预算管理办法》（财预〔2016〕154号）和《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）（以下统称“《办法》”），从多方面提出了规范地方政府债务预算管理的工作要求。
多年来，中国地方债务不断增加。财政部近日公布的最新财政收入与支出数据中披露：今年前10个月政府债务付息支出超过4000亿元，增速超过40%，而同期财政收入增速不到6%。尽管官方披露的数据显示，全国政府性债务负债率低于国际相关条约规定的风控参考标准，但不少地方政府过去几年债务规模迅速膨胀，甚至已经超国际公认的警戒线。
尽管地方政府债务风险总体处于可控水平。不过，由于过往债务增长迅速，债务管理不力，目前及未来债务偿还压力不断增加，风险也随之增加。对此，政府相关部门已不止一次就地方政府债务问题发布过规定，11月国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确表示中央不会为地方政府举债兜底。这次，财政部在系统总结地方政府债务预算管理制度办法经验的基础上，结合2015年以来地方政府债务管理新情况，制定发布了《办法》，从债务限额确定、预算编制和批复、预算执行和决算、非债券形式债务纳入预算、监督管理等方面，提出了规范地方政府债务预算管理的工作要求。
对于普遍关心的如何确定地方政府债务的“天花板”问题，本次《办法》对相关程序和依据进行了明确。国务院确定各省级政府债务限额，财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区债务限额及当年新增债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。地方层面，将参照上述方法，由省级政府确定省本级及各市县政府债务限额。同时，各省、自治区、直辖市应当在批准的限额内举借政府债务，本地区地方政府债务余额不得超过国务院批准的地方政府债务限额。
除了确定地方政府债务限额之外，《办法》还对地方各级政府执行本级人大批准的预算，举借、拨付、使用、偿还债务的全过程做出了明确规定。新修订的预算法实施以前，地方政府通过融资平台公司等企事业单位不规范地举借了大量存量政府债务，经清理甄别后已经纳入地方政府债务限额管理。《办法》要求，这部分债务的还本、付息、余额变动依法应当纳入预算管理，并明确了存量债务纳入预算的程序、总预算会计账务处理、转化为政府债券的程序、或有债务转化为政府债务的程序等。
此外，《办法》还细化了债务收支列入预算草案或者预算调整方案的编制内容、审批程序、科目使用等；细化了债券发行、转贷、使用，还本付息和发行费用支付的处理方法；强调债务公开有关要求等。值得注意的是，《办法》强调，地方政府债务只能用于公益性资本支出，不得举债付息，这在此前在新《预算法》中也有提及。所谓公益性资本支出，一般是政府部门提供的如科教文卫、体育、环保，广播电视、行政司法等社会公共事业，具有公共产品属性，无利润或利润很少，这些资产大多数处于非生产经营领域。
道可特律师认为，当前地方政府债务管理存在的问题主要包括：地方政府偿债能力总体有所下降，局部地区债务风险有所上升；地方政府违法或变相举债担保仍有发生；不规范的PPP模式等。《办法》的发布，实际上是为将地方政府债务纳入规范化轨道提供了可操作性的管理办法，将更好地防范化解财政金融风险，地方性政府性债务有望告别“无序举债”乱象。