公益诉讼的门槛到底有多高

沸沸扬扬的浙江省消费者权益保护委员会（简称“浙江省消保委”）诉上海铁路局实名购票上车遗失车票后强行补票案，被媒体称为消费公益诉讼第一案，却遭遇上海铁路运输法院不予受理的闭门羹。在2015年2月5日最高法院召开的民事诉讼法司法解释答记者问中，也有记者尝试以该案咨询最高法院的意见，但没有得到回答。
案情回顾
从2011年6月1日起，全国所有动车组列车实行购票实名制（包括12306网站网络购票），旅客购买动车票，需要登记、核查个人的真实身份。旅客上车，也需验证车票和身份证。购票实名制实施以来，因持票上车后遗失车票而被强行要求补票方可出站的事情屡屡发生，也屡见报端。社会批评之声不断，但铁路运输部门却不为所动，仍坚持遗失车票必须补票的不合理做法。
2014年5月15日，浙江省消保委接到消费者XXX的投诉，投诉称：2014年4月22日，消费者XXX从12306网站购买4月24日D5692次列车衢州至杭州的车票。2014年4月24日下午，该消费者取票从衢州站检票上车，18：30抵达杭州城站火车站。出站检票时发现车票不慎遗失。经与车站工作人员交涉，提出凭本人身份证和12306网站反馈至个人邮箱的购票通知，要求车站核实后放行。杭州火车站不予核查，坚持认为车票遗失就必须全额补票才予放行。后不得已，该消费者全额补票后才得以放行离开。
2014年7月30日，浙江省消保委又接到XXX、XXX投诉，投诉称：2014年7月29日，两名消费者通过12306网站购买了宁波至温州南的车票，乘坐宁波至温州南的D3201次列车。检票上车后，不慎将车票遗失。消费者到达温州南站后，在出站检票时向温州南站工作人员进行解释，告知其已购买过车票，但车票不慎遗失，其购买车票的信息可以通过车站购票信息系统查询。但温州南站工作人员坚称必须补票后才让XXX、XXX出站。无奈，消费者补票（半票）后出站。
浙江省消保委受理上述投诉及消费者的反映后分别以电话、书面方式向上海铁路局调查核实消费者投诉事实及其要求消费者补票的依据。上海铁路局于2014年8月29日正式书面答复：“根据铁道部颁布的《铁路旅客运输规程》【铁运(1997)101号】第四十三条规定:‘旅客丢失车票应另行购票。在列车上应自丢失站起（不能判明时从列车始发站起）补收票价，核收手续费。旅客补票后又找到原票时，列车长应变至客运记录交旅客，作为在到站出站前向到站要求退还后补票价的依据。退票核收退票费。’各铁路客运站对遗原告失车票的旅客均按此规定执行。杭州站和温州南站工作人员要求消费者补票的做法符合《铁路旅客运输规程》的上述规定。”
2014年12月30日，浙江省消保委作为原告向上海铁路运输法院提起公益诉讼，被告为上海铁路局，诉讼请求为：请求判令被告立即停止“强制实名购买乘车后遗失车票的消费者另行购票”的行为。提供的起诉材料包括：浙江消保委接受上述三位消费者的投诉登记表、消费者购票信息确认单、补票凭证、原告给被告的征询函、被告给原告的回函等证据。
2015年1月26日，上海铁路运输法院作出（2015）沪铁受初字第1号民事裁定书，认为：依照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定，有关消费民事公益诉讼针对的侵害众多消费者合法权益损害社会公共利益的行为。起诉人对铁路部门根据国家有关规定要求丢失车票的旅客另行购票的行为提起消费民事公益诉讼，但未能提供符合上述法律规定的相应起诉证明材料，故该起诉不符合公益诉讼的起诉条件。裁定：对浙江消保委的起诉，该院不予受理。
浙江消保委不服该裁定已经向上海铁路运输中级法院提起上诉，目前二审尚没有结果。
中国公益诉讼历程
“公益诉讼”，顾名思义，是为了维护公共利益而提起的诉讼。该项制度可以追溯到古罗马时代，但引起广泛关注的却是在20世纪，随着高科技的发展，生产生活方式的日益社会化，对公共利益的侵害问题已日益凸显。
2012年8月31日，全国人大通过修改《中华人民共和国民事诉讼法的决定》，在该法第五十五条首次规定了公益诉讼制度，即：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”
2013年10月25日，全国人大修改了《中华人民共和国消费者权益保护法》，在第四十七条规定消费者协会作为提起公益诉讼的主体。2014年4月24日全国人大修改了《中华人民共和国环境保护法》在第五十八条确定了社会组织提起的环保公益诉讼制度。
2015年2月4日，最高法院公布了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（简称《民诉法解释》），该解释第十三章，用8个条款规定了公益诉讼案件的受理、管辖、告知、调解等内容。据此，在我国，公益诉讼有了详细的明确的制度设计。
公益诉讼的门槛
在最高法院出台《民诉法解释》之前，最高法院在前述《2010-2013年人民法院维护消费者权益状况白皮书》中有一段非常有趣的内容：“2012年，新修订的《中华人民共和国民诉法》首次规定了公益诉讼制度，为消费者维权公益诉讼提供了依据。最高人民法院以高民智的名义在《人民法院报》上刊登《关于民事公益诉讼的理解与适用》一文，对公益诉讼的适用范围、起诉主体、管辖法院、受理条件、原告诉讼请求、诉讼调解、诉讼费用等问题做了研究和探讨，在相关司法解释出台之前，该文对涉及消费者权益保护的公益诉讼案件的审理具有指导意义”。
“高民智”于2012年12月7日在《人民法院报》刊登的上述文章的主要观点如下：
1.关于适用范围
污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为只有在损害公共利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。
2.关于起诉主体
可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。对于单纯以诉讼为业的组织提起的民事公益诉讼，人民法院不宜受理。
3.关于管辖
原则上应由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院受理。
4.关于受理条件
要求起诉人提供初步证据证明环境污染或者侵害众多消费者合法权益等侵权行为及其对社会公共利益的危害性，并说明其诉讼请求的合理性。对不具备起诉条件的，应裁定不予受理。
5.关于数个原告起诉的处理
如果数个原告针对同一损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，建议总体上应尽可能采取合并审理的方式解决。
6.关于原告的诉讼请求
原则上，民事公益诉讼的原告可以依据《中华人民共和国侵权责任法》第十五条的规定，请求责任人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等责任。
7、关于诉讼调解
原则上在不损害社会公共利益的前提下，民事公益诉讼仍然可以适用调解。
新《民诉法解释》关于公益诉讼的规定
第二百八十四条环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据民事诉讼法第五十五条规定提起公益诉讼，符合下列条件的，人民法院应当受理： （一）有明确的被告； （二）有具体的诉讼请求； （三）有社会公共利益受到损害的初步证据；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
第二百八十五条公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖，但法律、司法解释另有规定的除外。
因污染海洋环境提起的公益诉讼，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。
对同一侵权行为分别向两个以上人民法院提起公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由它们的共同上级人民法院指定管辖。
第二百八十六条人民法院受理公益诉讼案件后，应当在十日内书面告知相关行政主管部门。
第二百八十七条人民法院受理公益诉讼案件后，依法可以提起诉讼的其他机关和有关组织，可以在开庭前向人民法院申请参加诉讼。人民法院准许参加诉讼的，列为共同原告。
第二百八十八条人民法院受理公益诉讼案件，不影响同一侵权行为的受害人根据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼。
第二百八十九条对公益诉讼案件，当事人可以和解，人民法院可以调解。
当事人达成和解或者调解协议后，人民法院应当将和解或者调解协议进行公告。公告期间不得少于三十日。
公告期满后，人民法院经审查，和解或者调解协议不违反社会公共利益的，应当出具调解书；和解或者调解协议违反社会公共利益的，不予出具调解书，继续对案件进行审理并依法作出裁判。
第二百九十条公益诉讼案件的原告在法庭辩论终结后申请撤诉的，人民法院不予准许。
第二百九十一条公益诉讼案件的裁判发生法律效力后，其他依法具有原告资格的机关和有关组织就同一侵权行为另行提起公益诉讼的，人民法院裁定不予受理，但法律、司法解释另有规定的除外。
对比结论
通过以上对比，可以发现最高院《民诉法解释》的内容除了新增部分条款外，就案件管辖和受理条件的内容与高民智的文章观点相同。所以，就本案而言，在法律依据上，并不意味着最高法院《民诉法解释》的出台对原告而言，就是一个利好。
门槛中的难题
对于本案而言，原告是以损害“社会公众利益”为由提起的公益诉讼，结合《民事诉讼法》第五十五条有关“侵害众多消费者合法权益”的规定，在消费者公益诉讼案件中，法院应如何审查“有社会公共利益受到损害的初步证据”？根据前述高民智的观点：要求起诉人提供初步证据证明侵害众多消费者合法权益等侵权行为及其对社会公共利益的危害性，并说明其诉讼请求的合理性。即初步证据的证明力应达到三要素：侵权行为+社会危害性+诉请的合理性。对于第一个要素举证相对比较容易，对于第二、三要素，完全是法院的主观判断，也是将公益诉讼案件推之于门外的最好藉口。
另外，何谓民诉法第五十五条规定的公益诉讼中“众多”的概念，是“三个”、“五个”还是“十个”以上？没有看到明确的规定。对民诉法其他条款规定的“众多”概念，最高法院在《民诉解释》中作出了明确的规定，即 民事诉讼法第五十三条、第五十四条和第一百九十九条规定的人数众多，一般指十人以上。本案中原告提供了三人的消费投诉记录，是否不符合“众多”的规定？我们没有看到一审法院对此作出的观点。
结论与思考
公益诉讼看似是一种非常美好的公益救济途径，但其起诉门槛可高可低，法院的自由裁量权将起着非常重要的作用。对于本案而言，我们只能表达以下遗憾：
第一，没有看到一审法院为何不予受理本案的真正理由。裁定理由只有一百多字，惜墨如金。而这一百多字的裁决理由中，并没有详细说明原告提供的证据材料为何不符合消费者公益诉讼的受理条件。
第二，一审法院从接收材料到作出裁定的时间明显超过民事诉讼法第一百二十三条规定的审查起诉条件的7天时间。似乎对一审法院而言，这也是一个疑难复杂案件。
第三，本案没有进入实体审查阶段，而是根本未被受理。
上海铁路运输中级法院在审理本案二审过程中，最终会有怎样的态度，我们拭目以待。