新法解读：《土地管理法》

​2019年8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过《关于修改<中华人民共和国土地管理法>、<中华人民共和国城市房地产管理法>的决定》，这是《中华人民共和国土地管理法》的第三次修正（以下简称“新《土地管理法》”），该法将于2020年1月1日起施行。本次新《土地管理法》的修改重点围绕着农村集体土地征收制度、农村宅基地制度、集体经营性建设用地入市等内容，对现行《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“现行《土地管理法》”）的条款进行了修正。其中，关于农村集体土地征收制度的改革，新《土地管理法》主要从明确公共利益的范围、规范集体土地征收程序、完善集体土地征收补偿标准等几个方面进行了修改。
一、明确公共利益的范围
根据现行《土地管理法》第二条第四款之规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，但对于“公共利益”的具体范围在现行《土地管理法》中并没有作出明确规定。新《土地管理法》在借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公共利益规定的基础上增加了第四十五条，明确界定军事和外交、基础设施建设、公共事业、由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设、成片开发建设需要用地的以及法律规定的其他情形属于公共利益的，通过限定公共利益的范围缩小集体土地征收范围，但目前关于成片开发需要用地的具体情形尚需国务院自然资源主管部门制定标准。
二、规范集体土地征收程序
新《土地管理法》在现行《土地管理法》关于集体土地征收程序的基础上，贯彻正当程序原则，进一步规范了土地征收程序。
第一，明确征收集体土地前的调查评估前置条件。新《土地管理法》第四十七条第二款规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。把调查和评估结果作为拟征收集体土地前的一项“资信调查”，有利于对征收行为进行综合评价，也为后续征收过程中应当采取何种保障知情权的措施提供了一定参考。
第二，扩大了集体土地征收的公告和听取意见范围。新《土地管理法》第四十七条第二款还规定，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。该规定充分保证了相关利害关系人的知情权，有利于避免因不了解征收情形而产生的纠纷。
第三、合理引入预征补协议。新《土地管理法》第四十七条第四款规定，拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。该条款是新《土地管理法》的修正亮点，是一个重大的制度变迁。从上述条款内容上看，预征补协议与申请征收是互为条件和前提的，只有在相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地，预征补协议是否生效执行也取决于有权部门是否批准征收及市县政府的最终实施征收。
三、完善集体土地征收补偿标准
相较现行《土地管理法》第四十七条规定的集体土地征收补偿标准，新《土地管理法》第四十八条、第四十九条对于集体土地征收补偿标准的修改更加公平化、合理化与多元化。
第一，新《土地管理法》第四十八条第一款“征收土地应当给予公平、合理的补偿”之规定替代了现行《土地管理法》第四十七条第一款“按照被征收土地的原用途给予补偿”之规定，明确土地征收补偿的目的在于“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”，从而奠定了集体土地征收补偿标准公平化、合理化、正当化的条款设计基调。
第二，新《土地管理法》第四十八条第二款“征收土地应当依法及时足额支付……农村村民住宅……等的补偿费用”之规定将“农村村民住宅”首次单独作为农民的私人财产权益进行补偿，改变了现行《土地管理法》将农民房屋作为地上附着物进行补偿的规定，同时第四十八条第四款还列举了征收农村村民住宅的多种补偿方式，目的在于充分保障农民的财产权。
第三，新《土地管理法》第四十八条第二款“安排被征地农民的社会保障费用”之规定、第五款“市、县人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系”之规定，符合尽量保障农民长远生计的集体土地征收补偿制度改革之目的，对于失地农民来说，应当尽可能让其生活水准达到全国人民或者当地人民的平均生活水平，这样该土地征收行为才存在一定的正当合理性和可交易性。
第四，新《土地管理法》第四十八条第三款规定了农用地的土地征收补偿费与安置补助费的标准按照“区片综合地价”标准确定，改变了现行《土地管理法》规定的低价征地的征收补偿标准转而更倾向于市场定价之标准，真正将土地收益作为农民个人的财产收益权进行补偿。