摘 要
在重大行政决策事项的决策过程中，社会稳定风险评估机制从地方创新试行到国家政策推动，直至现如今土地征收事项的社会稳定风险评估在国家立法层面有了明确的法律依据，正在不断发展完善。但在行政管理实践中，社会稳定风险评估制度的立法目的能否实现？目前依然存在诸多现实问题。律师可否作为第三方专门机构的人员，参与到社会稳定风险评估机制中，促进有效开展评估并切实发挥效用？笔者从重大行政决策事项中社会稳定风险评估的立法及实践发展，结合律师职业优势与自身实务经验，探寻律师参与社会稳定风险评估的可行之路。
关键词
重大行政决策；社会稳定风险评估；律师
01新形势下的社会稳定风险评估
（一）社会稳定风险评估的立法发展
重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，行政决策机关或负责风险评估的机关对于该决策草案的风险可控性组织进行评估，该项程序即为社会稳定风险评估（以下简称稳评），是我国重大行政决策中重要一环，且极具中国特色。这一机制最早开端于四川遂宁，因企业改制和征地拆迁引发的社会矛盾急剧扩大，遂宁市率先出台建立重大事项社会稳定风险评估化解制度，极大促进了该地区的社会稳定与经济发展。加之国家政策对于“建立健全重大社会决策、重大工程社会稳定风险评估机制”的推动，这一机制在全国如燎原之势，迅速铺开。
笔者于2020年8月31日以“社会稳定风险评估”为关键词在北大法宝法律法规库检索相关立法文本，涉及“社会稳定风险评估”的法律仅1部，即经修订并于2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》，其中第四十七条规定：县级以上地方政府拟申请征收土地，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，土地征收决策的稳评在国家立法层面有了明确的法律依据；行政法规有2部——2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确将稳评作为县级以上政府作出房屋征收决定前的一道风险评价关口，及2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》，正式将关于社会稳定、公共安全等方面的“风险评估”程序放在“第二章决策草案的形成”中进行专节规定；更多相关立法文本是地方法规、规章、规范性文件（2237件），对“社会稳定风险评估”进行专项规范（将数据限缩为标题检索）的文件为117件，其中规范性文件专事专项进行规定的集中在国有土地上房屋征收（13件）、教育系统（5件）、工程建设（4件）三类重大事项。
需要注意到的是，2011年之前福建省及所辖设区市并未出台稳评的专项法规和规章，但在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，厦门市即在2011年以该条例规定的程序作为参考制定《厦门市集体土地上房屋征收与补偿安置暂行办法》，明确要求区人民政府在房屋征收公告发布前审查申请发布公告的材料中是否包含社会稳定风险评估报告。2014年5月1日起施行的《福建省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第十二条规定稳评工作应按照“由本级人民政府确定的部门或者委托专门机构，通过征求人大代表、政协委员及群众意见、专家评议和有关职能部门论证相结合的办法”进行，对评估人员的基本组成及基础评估方法予以明确。
从以上检索数据及分析可见，重大行政决策中稳评的立法不断发展，其中土地房屋征收领域尤为显著。
（二）稳评的行政实践现状
稳评是重大行政决策作出的重要依据，而不是仅供参考的风险提示。从《中华人民共和国土地管理法》的修订及《重大行政决策程序暂行条例》中决策前置程序的建构，可见国家对于社会稳定影响及风险评估程序的重视。在此背景之下，稳评机制立法层面上的建设已初具雏形，并在各地实行、试行、探索。
但在行政实践中，一些重大行政决策实施后仍是引起了社会群体性事件等诸多乱象，可见这一机制在此类决策中并未能发挥其应有之效用。例如，山东省“合村并居”的实施过程中，出现了个别地方征求群众意愿不充分，侵害群众利益等问题。2020年6月17日，山东省政府新闻办召开新闻发布会中，针对农村社区建设情况，强调“拆不拆、搬不搬、建不建，由农民群众说了算，村民同意率必须达到95%以上才能实施，不搞强迫命令‘一刀切’，不能增加农民负担。”1应该说，稳评应是以民意的调查与反馈为基础，对决策实施可能引起群众异议的不稳定因素进行评估。对民意的调查本应在决策作出与实施之前，而山东省某些地区在“合村并居”实施中却本末倒置，因此一些正在实施但群众意见较大的、正在研究准备实施的、以及已经研究尚未实施的乡村建设工作，被暂停，被要求进行重新甄别。
稳评未能奏效或流于形式很突出的一点原因，在于稳评的评估主体与决策主体相关联后易产生公权力滥用的情况，尤其是当前国家及省、自治区、直辖市在立法层面对于稳评的程序、方式、方法没有较为明确、系统的规定，且部分地方政府规章规定由决策机关或者其职能部门可以组织稳评，由此行政决策主体对稳评的自主空间较大。如《国家发展改革委关于印发<国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法>的通知》中评估主体是由项目所在地人民政府或其有关部门指定，通常情况下有权指定的部门多为决策机关；《四川省社会稳定风险评估办法》规定作出重大行政决策决定的地方各级人民政府及其职能部门或者法律、法规授权的组织是决策主体。对重大行政决策开展稳评的地方各级人民政府及其职能部门或者法律、法规授权的组织是评估主体。此类评估主体的产生模式便于重大行政决策事项的层层分工，在我国稳评机制运作中是较为普遍的，但同时决策主体与评估主体之间内部性、从属性过强，决策主体实质上能够间接地主导或影响风险评估，极易导致本应客观、独立的稳评走向自我评估、内部评估，风险防控与社会稳定效果则无从谈起。
在重大行政决策的决策过程中，行政机关若自行或委托职能部门开展稳评工作存在流于形式、弄虚作假的情形，则行政机关负责人、负有责任的其他领导人或者直接责任人员则可能需要承担法律责任。对此，《重大行政决策程序暂行条例》第三十八条、第三十九条进行了明文规定。稳评机制要发挥真正的效用就需要摆脱公权力的桎梏。一方面是行政机关的责任人员要重视民意和行政决策在未来产生的影响，强化自身法律及风险意识。另一方面，将稳评委托给独立的第三方专门机构、社会组织，发挥其独立、专业、客观的评估属性。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”既然稳评机制中存在允许委托第三方专门机构进行评估的规范设置，也就给引进第三方专门机构开展评估提供了法律依据。因此，引入、落实独立、专业的第三方机构参与评估——即非政府、非利害相关方的第三方对重大行政决策事项的风险进行评估，至关重要。
那么，律师能否作为第三方专门机构人员参与独立的稳评工作？
02律师参与社会稳定风险评估的优势凸显
笔者认为，律师事务所（以下简称律所）可以能够作为第三方专门机构，律师作为机构组成人员参与到稳评中，对比其他第三方机构人员，更具优势。
当前我国在立法层面并未规定重大行政决策中的评估机构需要具备何种国家统一的资质。2017年之前，对于提供评估咨询的工程咨询单位是有资质要求的，但已由《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》【国发〔2017〕46号】取消该项资格审查。四川省眉山市于2017年4月发布的征集第三方评估机构的通告则要求具有相关部门颁发的咨询资质（资格）证书或者有关部门颁发的咨询类社会组织等有效证件。2 四川省南充市南部县于2019年2月25日起试行的《南部县社会稳定风险评估第三方机构管理办法》规定稳评专业评估机构不受资质限制，但需满足以下条件：1、依法设立，具有独立承担民事责任的能力；2、具备开展社会稳定风险评估的能力和专业人员；3、具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；4、三年内无重大违法记录，信用状况良好；5、符合法律、法规和政策规定的其他条件。结合前述，对于第三方评估机构普适性的要求是需为具备独立性、专业性的合法机构，对于咨询资质的要求更多转化为对机构信用的要求上。律所符合作为第三方专业评估机构的条件。
目前，作为稳评中第三方机构一般还有工程咨询机构、咨询调查公司、科研院校等。相较于这些机构的工作人员，律师的专业性与实务性十分突出，优势主要体现于：
（一）律师能够维护法律的正确实施
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三条规定：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”该决定发布至今已近六年，全国各地的政府法律顾问制度正在不断完善之中，各级党组织也纷纷聘请律师作为法律顾问。主要从事政府法律事务领域的律师，更熟悉行政机关的决策程序和办事流程，对于相关法律法规与政策文件较其他人员更为熟识，能够更专业地对重大行政决策的程序与实体的合法性审查。以国有土地上房屋征收为例，涉及征收项目的决策是否与现行法律、法规、政策相抵触，决策机关是否具备法定职权、是否合法合规，征收补偿安置方案的内容及制定程序是否合法合规，征收程序是否合法合规等。律师在逐一完成决策依据及资料的审查后，还能够根据完整的法律体系架构给予系统的评估。
（二）律师善于把控风险
例如土地、房屋征收中产生的社会矛盾，往往会以调解、裁决、诉讼、信访等多元途径进行解决，经常处理政府法律事务的律师解析这类纠纷的争议点较为得心应手。因此，律师在稳评的前期调查中便能够准确判断风险点，并提供有针对性的法律建议、风险化解措施，由此有利于稳评工作的开展。
（三）律师是通识法律的“社会活动家”
律师处理纷繁复杂的法律实务，常年与不同的社会主体打交道。除了储备充分法律知识以外，还具备丰富社会经验，两者相结合则能够开展更为全面的稳评工作。
03律师独立参与社会稳定风险评估的路径选择
作为专门评估机构，律师应以何种途径参与到稳评工作中？其实，在稳评机制不断完善的过程中，已有不少律所作为评估机构提供稳评专项法律服务的先例。但各省、市律师参与所探索的路径各有特色，不尽相同，笔者根据检索情况简要罗列如下：
表1 各地区律师参与稳评的实践探索
对表格中所罗列的律师参与稳评的探索经验，进行梳理归类：
按照评估机构人员组成划分：①律所专门的律师团队；②包括律师在内的各专业、各领域专家团队。
按照政府引入律师参与评估的方式划分：①由政府或地方政法委成立咨询专家库或评估机构备案名单，供需方选择；②政府进行稳评项目公开招标购买专项法律服务；③政府购买法律顾问的法律服务，服务内容包括稳评。
2020年8月，厦门市司法局发布了所遴选的《厦门市政府法律服务项目（第一辑）》，其中涉及多个土地房屋征收法律服务，相关律师团队在进行征收全流程的顾问服务中，都有提及在征收决定发布前协助服务对象完成包括合法性审查等稳评内容。这种律师参与评估的方式与上述宝鸡市的相似，但实质上在此种方式下，律师是作为行政机关的法律顾问协助参与评估，不具备独立性，并不属于独立开展稳评工作的第三方机构。所以，据笔者了解，在厦门尚无律所作为独立的第三方专门机构组织土地房屋征收决定前的稳评工作，并以律所名义出具稳评报告。
《福建省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》中规定稳评工作可以由本级人民政府委托专门机构进行，但并未作其他限制。稳评要做到切实反映民意、准确预判风险、化解社会矛盾的效果，评估机构应需更具独立性、专业性，且可以进行组合。结合各地实践经验，笔者认为，政府可以综合包括律师、律所在内的各领域、各专业的团队进行报名、评价、遴选，形成稳评的第三方评估机构备案库，进而在重大行政决策事项开展过程中，在第三方评估机构备案库中选择稳评机构提供稳评专项服务。这是较为理想的路径。律所可以通过申报入库、提供专项法律服务的途径，作为被委托的专门机构，开展第三方评估。
同时，为确保律所作为第三方评估机构的独立性，在责任机制的设置上，应遵循“谁评估，谁负责”的理念，第三方评估机构就其所完成的稳评工作的后果独立承担责任，且需与行政机关及授权单位组建的其他评估主体明晰责任承担的范围。
04律师开展社会稳定风险评估工作的实务操作
探寻独立参与稳评的路径后，律师行业如何将这条路走好、走宽、走远？由此，笔者结合实务经验提出如下观点：
（一）总结、落实稳评工作开展的程序和实体要件
稳评看似是一个笼统且不具象的工作。但实质上并非如此，国务院部委的部门规章、工作文件、各别省、市的地方政府规章、规范性文件中对稳评的主要内容、流程及报告编制有进行规定，如《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》、《国家卫生和计划生育委员会办公厅关于印发卫生计生系统重大决策社会稳定风险评估操作指南（试行）的通知》、《四川省社会稳定风险评估办法》、《大连市重大行政决策社会稳定风险评估办法》等。综合相关的规定进行总结，稳评的操作实务主要由两大要件组成，即程序要件和实体要件。
1.程序要件
“程序是法治和恣意而治的分水岭。”因此，稳评工作的开展程序尤为重要，主要分为启动、调查、初评、论证四个环节。
（1）启动。启动评估程序，制定评估方案。根据项目性质和特点制定评估方案，明确评估目标任务、量化指标、方法步骤、时间安排和工作要求。
（2）调查。通过广泛征求意见、分析问卷材料，掌握评估信息。根据实际情况，通过问卷调查、座谈走访、实地调研、听证会等方式征求社会各界意见，全面分析评估基础资料和数据。这些多样的方式实质上是为了深入利益相关的群众，细化到每个个体的意见，做到实查实访，收集群众最广泛、恳切的意见。例如国有土地上房屋征收的民意调查中，需要落实到每一位被征收人或权利人。在这其中，所掌握到的信息是纷繁庞杂的，需要进行细致的筛选与归类，作为律师，还可以发挥主观能动性，对一些风险程度较低的情况以法律政策答疑或调解的手段进行化解。
（3）初评。全面评估风险，形成初步评估意见。根据评估方案及方法，结合征求意见收集的评估信息，从项目实施的合法性、合理性、安全性、可行性、可控性等方面，识别风险点，分析风险源，对项目存在风险进行综合研判，对项目实施后可能引发的矛盾冲突以及激烈程度等作出预测评估，制定风险调控化解方案，形成初步评估意见。
（4）论证。综合研究论证，编制评估报告。组织相关部门、专家学者、社会各方代表如人大代表、政协委员等进行共同研究，对预测评估情况进行全面审查和分析论证，根据初步评估确定的风险等级提出项目是否实施的决策建议，并编制正式评估报告。
2.实体要件
实体要件则是体现在最终评估成果的呈现，即：根据评估方案及方法，结合调查情况及材料，从合法性、合理性、安全性、可行性、可控性五大要素衡量社会稳定风险，并制定行之有效的风险化解预案，并将相应的依据资料作为评估报告的依据附件，最终编制稳评报告。稳评报告的编制应遵循从实际出发、从民意出发、从社会公共利益出发的意旨，以期达到风险防范、调和社会矛盾的效果。
（二）律师应不断优化、创新稳评方法
上述程序和实体要件是在综合稳评初期实践的基础上，形成的较为具有普遍适用性的评估操作指南。但社会迅速发展且各个重大行政决策事项的实际情况各异，律师不仅要将现有的实务操作做精做细，同时也要结合新情况，自主探索更全面、更科学、更适当的稳评方法。
（三）形成稳评工作专业化、产品化，有效降低执业风险
《重大行政决策程序暂行条例》第四十一条规定“承担论证评估工作的专家、专业机构、社会组织等违反职业道德和本条例规定的，予以通报批评、责令限期整改；造成严重后果的，取消评估资格、承担相应责任。”因此，律师在提供稳评专项法律服务时，如何降低自身的执业风险，做到稳评报告真实、有效、客观？笔者建议，可结合法律、法规及规范性文件的立法精神、稳评操作程序，在总结实务经验的情况下，制定律师稳评实务操作指引及文书模板，将稳评专项法律服务作为一项法律服务产品，在向政府提供法律服务的过程中不断推广、总结，宣传先进做法，由此将稳评专项法律服务提升为产品化的法律服务，以规范、优化稳评的律师实务操作。
如此，律师一方面在开拓稳评业务新蓝海的过程中，塑造流程化的稳评法律服务产品，使之成为律师航行在蓝海中的护航战舰，抵御自身的执业风险；另一方面通过独立开展稳评工作，塑造律师的专家形象，促进律师的社会地位提升。更重要的是，律师行业提供专业化、产品化的稳评工作示范，必能极大促进、提升重大行政决策的民主化、科学化；有效地发挥律师的法定职责，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。
参考文献
No.1山东省发展和改革委员会，《推进农村社区建设要坚持从实际出发山东打算这么干》，2020年6月18日，http://fgw.shandong.gov.cn/art/2020/6/18/art_91538_921.
No.2四川日报，《关于公开征集“第三方”社会稳定风险评估机构的通告》，2017年4月11日，https://epaper.scdaily.cn/shtml/scrb/20170411/160211.shtml.
No.3马怀德：《预防化解社会矛盾的治本之策：规范公权力》，《中国法学》，2012年第2期。
No.4林鸿潮：《社会稳定风险评估的法治批判与转型》，《环球法律评论》，2019 年第1期。
No.5林鸿潮：《论社会稳定风险评估的效力》，《北京行政学院学报》，2019年第2期。
No.6朱正威、石佳、吴佳、张保星：《社会稳定风险第三方评估：实践进展、现实障碍与优化策略》，《江苏行政学院学报》，2017年第4期。
No.7张玉磊：《多元主体评估模式：重大决策社会稳定风险评估机制的发展方向》，《上海大学学报（社会科学版）》，2014年11月第31卷第6期。
在重大行政决策事项的决策过程中，社会稳定风险评估机制从地方创新试行到国家政策推动，直至现如今土地征收事项的社会稳定风险评估在国家立法层面有了明确的法律依据，正在不断发展完善。但在行政管理实践中，社会稳定风险评估制度的立法目的能否实现？目前依然存在诸多现实问题。律师可否作为第三方专门机构的人员，参与到社会稳定风险评估机制中，促进有效开展评估并切实发挥效用？笔者从重大行政决策事项中社会稳定风险评估的立法及实践发展，结合律师职业优势与自身实务经验，探寻律师参与社会稳定风险评估的可行之路。
关键词
重大行政决策；社会稳定风险评估；律师
01新形势下的社会稳定风险评估
（一）社会稳定风险评估的立法发展
重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，行政决策机关或负责风险评估的机关对于该决策草案的风险可控性组织进行评估，该项程序即为社会稳定风险评估（以下简称稳评），是我国重大行政决策中重要一环，且极具中国特色。这一机制最早开端于四川遂宁，因企业改制和征地拆迁引发的社会矛盾急剧扩大，遂宁市率先出台建立重大事项社会稳定风险评估化解制度，极大促进了该地区的社会稳定与经济发展。加之国家政策对于“建立健全重大社会决策、重大工程社会稳定风险评估机制”的推动，这一机制在全国如燎原之势，迅速铺开。
笔者于2020年8月31日以“社会稳定风险评估”为关键词在北大法宝法律法规库检索相关立法文本，涉及“社会稳定风险评估”的法律仅1部，即经修订并于2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》，其中第四十七条规定：县级以上地方政府拟申请征收土地，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，土地征收决策的稳评在国家立法层面有了明确的法律依据；行政法规有2部——2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确将稳评作为县级以上政府作出房屋征收决定前的一道风险评价关口，及2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》，正式将关于社会稳定、公共安全等方面的“风险评估”程序放在“第二章决策草案的形成”中进行专节规定；更多相关立法文本是地方法规、规章、规范性文件（2237件），对“社会稳定风险评估”进行专项规范（将数据限缩为标题检索）的文件为117件，其中规范性文件专事专项进行规定的集中在国有土地上房屋征收（13件）、教育系统（5件）、工程建设（4件）三类重大事项。
需要注意到的是，2011年之前福建省及所辖设区市并未出台稳评的专项法规和规章，但在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，厦门市即在2011年以该条例规定的程序作为参考制定《厦门市集体土地上房屋征收与补偿安置暂行办法》，明确要求区人民政府在房屋征收公告发布前审查申请发布公告的材料中是否包含社会稳定风险评估报告。2014年5月1日起施行的《福建省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第十二条规定稳评工作应按照“由本级人民政府确定的部门或者委托专门机构，通过征求人大代表、政协委员及群众意见、专家评议和有关职能部门论证相结合的办法”进行，对评估人员的基本组成及基础评估方法予以明确。
从以上检索数据及分析可见，重大行政决策中稳评的立法不断发展，其中土地房屋征收领域尤为显著。
（二）稳评的行政实践现状
稳评是重大行政决策作出的重要依据，而不是仅供参考的风险提示。从《中华人民共和国土地管理法》的修订及《重大行政决策程序暂行条例》中决策前置程序的建构，可见国家对于社会稳定影响及风险评估程序的重视。在此背景之下，稳评机制立法层面上的建设已初具雏形，并在各地实行、试行、探索。
但在行政实践中，一些重大行政决策实施后仍是引起了社会群体性事件等诸多乱象，可见这一机制在此类决策中并未能发挥其应有之效用。例如，山东省“合村并居”的实施过程中，出现了个别地方征求群众意愿不充分，侵害群众利益等问题。2020年6月17日，山东省政府新闻办召开新闻发布会中，针对农村社区建设情况，强调“拆不拆、搬不搬、建不建，由农民群众说了算，村民同意率必须达到95%以上才能实施，不搞强迫命令‘一刀切’，不能增加农民负担。”1应该说，稳评应是以民意的调查与反馈为基础，对决策实施可能引起群众异议的不稳定因素进行评估。对民意的调查本应在决策作出与实施之前，而山东省某些地区在“合村并居”实施中却本末倒置，因此一些正在实施但群众意见较大的、正在研究准备实施的、以及已经研究尚未实施的乡村建设工作，被暂停，被要求进行重新甄别。
稳评未能奏效或流于形式很突出的一点原因，在于稳评的评估主体与决策主体相关联后易产生公权力滥用的情况，尤其是当前国家及省、自治区、直辖市在立法层面对于稳评的程序、方式、方法没有较为明确、系统的规定，且部分地方政府规章规定由决策机关或者其职能部门可以组织稳评，由此行政决策主体对稳评的自主空间较大。如《国家发展改革委关于印发<国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法>的通知》中评估主体是由项目所在地人民政府或其有关部门指定，通常情况下有权指定的部门多为决策机关；《四川省社会稳定风险评估办法》规定作出重大行政决策决定的地方各级人民政府及其职能部门或者法律、法规授权的组织是决策主体。对重大行政决策开展稳评的地方各级人民政府及其职能部门或者法律、法规授权的组织是评估主体。此类评估主体的产生模式便于重大行政决策事项的层层分工，在我国稳评机制运作中是较为普遍的，但同时决策主体与评估主体之间内部性、从属性过强，决策主体实质上能够间接地主导或影响风险评估，极易导致本应客观、独立的稳评走向自我评估、内部评估，风险防控与社会稳定效果则无从谈起。
在重大行政决策的决策过程中，行政机关若自行或委托职能部门开展稳评工作存在流于形式、弄虚作假的情形，则行政机关负责人、负有责任的其他领导人或者直接责任人员则可能需要承担法律责任。对此，《重大行政决策程序暂行条例》第三十八条、第三十九条进行了明文规定。稳评机制要发挥真正的效用就需要摆脱公权力的桎梏。一方面是行政机关的责任人员要重视民意和行政决策在未来产生的影响，强化自身法律及风险意识。另一方面，将稳评委托给独立的第三方专门机构、社会组织，发挥其独立、专业、客观的评估属性。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”既然稳评机制中存在允许委托第三方专门机构进行评估的规范设置，也就给引进第三方专门机构开展评估提供了法律依据。因此，引入、落实独立、专业的第三方机构参与评估——即非政府、非利害相关方的第三方对重大行政决策事项的风险进行评估，至关重要。
那么，律师能否作为第三方专门机构人员参与独立的稳评工作？
02律师参与社会稳定风险评估的优势凸显
笔者认为，律师事务所（以下简称律所）可以能够作为第三方专门机构，律师作为机构组成人员参与到稳评中，对比其他第三方机构人员，更具优势。
当前我国在立法层面并未规定重大行政决策中的评估机构需要具备何种国家统一的资质。2017年之前，对于提供评估咨询的工程咨询单位是有资质要求的，但已由《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》【国发〔2017〕46号】取消该项资格审查。四川省眉山市于2017年4月发布的征集第三方评估机构的通告则要求具有相关部门颁发的咨询资质（资格）证书或者有关部门颁发的咨询类社会组织等有效证件。2 四川省南充市南部县于2019年2月25日起试行的《南部县社会稳定风险评估第三方机构管理办法》规定稳评专业评估机构不受资质限制，但需满足以下条件：1、依法设立，具有独立承担民事责任的能力；2、具备开展社会稳定风险评估的能力和专业人员；3、具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；4、三年内无重大违法记录，信用状况良好；5、符合法律、法规和政策规定的其他条件。结合前述，对于第三方评估机构普适性的要求是需为具备独立性、专业性的合法机构，对于咨询资质的要求更多转化为对机构信用的要求上。律所符合作为第三方专业评估机构的条件。
目前，作为稳评中第三方机构一般还有工程咨询机构、咨询调查公司、科研院校等。相较于这些机构的工作人员，律师的专业性与实务性十分突出，优势主要体现于：
（一）律师能够维护法律的正确实施
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三条规定：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”该决定发布至今已近六年，全国各地的政府法律顾问制度正在不断完善之中，各级党组织也纷纷聘请律师作为法律顾问。主要从事政府法律事务领域的律师，更熟悉行政机关的决策程序和办事流程，对于相关法律法规与政策文件较其他人员更为熟识，能够更专业地对重大行政决策的程序与实体的合法性审查。以国有土地上房屋征收为例，涉及征收项目的决策是否与现行法律、法规、政策相抵触，决策机关是否具备法定职权、是否合法合规，征收补偿安置方案的内容及制定程序是否合法合规，征收程序是否合法合规等。律师在逐一完成决策依据及资料的审查后，还能够根据完整的法律体系架构给予系统的评估。
（二）律师善于把控风险
例如土地、房屋征收中产生的社会矛盾，往往会以调解、裁决、诉讼、信访等多元途径进行解决，经常处理政府法律事务的律师解析这类纠纷的争议点较为得心应手。因此，律师在稳评的前期调查中便能够准确判断风险点，并提供有针对性的法律建议、风险化解措施，由此有利于稳评工作的开展。
（三）律师是通识法律的“社会活动家”
律师处理纷繁复杂的法律实务，常年与不同的社会主体打交道。除了储备充分法律知识以外，还具备丰富社会经验，两者相结合则能够开展更为全面的稳评工作。
03律师独立参与社会稳定风险评估的路径选择
作为专门评估机构，律师应以何种途径参与到稳评工作中？其实，在稳评机制不断完善的过程中，已有不少律所作为评估机构提供稳评专项法律服务的先例。但各省、市律师参与所探索的路径各有特色，不尽相同，笔者根据检索情况简要罗列如下：
表1 各地区律师参与稳评的实践探索
对表格中所罗列的律师参与稳评的探索经验，进行梳理归类：
按照评估机构人员组成划分：①律所专门的律师团队；②包括律师在内的各专业、各领域专家团队。
按照政府引入律师参与评估的方式划分：①由政府或地方政法委成立咨询专家库或评估机构备案名单，供需方选择；②政府进行稳评项目公开招标购买专项法律服务；③政府购买法律顾问的法律服务，服务内容包括稳评。
2020年8月，厦门市司法局发布了所遴选的《厦门市政府法律服务项目（第一辑）》，其中涉及多个土地房屋征收法律服务，相关律师团队在进行征收全流程的顾问服务中，都有提及在征收决定发布前协助服务对象完成包括合法性审查等稳评内容。这种律师参与评估的方式与上述宝鸡市的相似，但实质上在此种方式下，律师是作为行政机关的法律顾问协助参与评估，不具备独立性，并不属于独立开展稳评工作的第三方机构。所以，据笔者了解，在厦门尚无律所作为独立的第三方专门机构组织土地房屋征收决定前的稳评工作，并以律所名义出具稳评报告。
《福建省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》中规定稳评工作可以由本级人民政府委托专门机构进行，但并未作其他限制。稳评要做到切实反映民意、准确预判风险、化解社会矛盾的效果，评估机构应需更具独立性、专业性，且可以进行组合。结合各地实践经验，笔者认为，政府可以综合包括律师、律所在内的各领域、各专业的团队进行报名、评价、遴选，形成稳评的第三方评估机构备案库，进而在重大行政决策事项开展过程中，在第三方评估机构备案库中选择稳评机构提供稳评专项服务。这是较为理想的路径。律所可以通过申报入库、提供专项法律服务的途径，作为被委托的专门机构，开展第三方评估。
同时，为确保律所作为第三方评估机构的独立性，在责任机制的设置上，应遵循“谁评估，谁负责”的理念，第三方评估机构就其所完成的稳评工作的后果独立承担责任，且需与行政机关及授权单位组建的其他评估主体明晰责任承担的范围。
04律师开展社会稳定风险评估工作的实务操作
探寻独立参与稳评的路径后，律师行业如何将这条路走好、走宽、走远？由此，笔者结合实务经验提出如下观点：
（一）总结、落实稳评工作开展的程序和实体要件
稳评看似是一个笼统且不具象的工作。但实质上并非如此，国务院部委的部门规章、工作文件、各别省、市的地方政府规章、规范性文件中对稳评的主要内容、流程及报告编制有进行规定，如《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》、《国家卫生和计划生育委员会办公厅关于印发卫生计生系统重大决策社会稳定风险评估操作指南（试行）的通知》、《四川省社会稳定风险评估办法》、《大连市重大行政决策社会稳定风险评估办法》等。综合相关的规定进行总结，稳评的操作实务主要由两大要件组成，即程序要件和实体要件。
1.程序要件
“程序是法治和恣意而治的分水岭。”因此，稳评工作的开展程序尤为重要，主要分为启动、调查、初评、论证四个环节。
（1）启动。启动评估程序，制定评估方案。根据项目性质和特点制定评估方案，明确评估目标任务、量化指标、方法步骤、时间安排和工作要求。
（2）调查。通过广泛征求意见、分析问卷材料，掌握评估信息。根据实际情况，通过问卷调查、座谈走访、实地调研、听证会等方式征求社会各界意见，全面分析评估基础资料和数据。这些多样的方式实质上是为了深入利益相关的群众，细化到每个个体的意见，做到实查实访，收集群众最广泛、恳切的意见。例如国有土地上房屋征收的民意调查中，需要落实到每一位被征收人或权利人。在这其中，所掌握到的信息是纷繁庞杂的，需要进行细致的筛选与归类，作为律师，还可以发挥主观能动性，对一些风险程度较低的情况以法律政策答疑或调解的手段进行化解。
（3）初评。全面评估风险，形成初步评估意见。根据评估方案及方法，结合征求意见收集的评估信息，从项目实施的合法性、合理性、安全性、可行性、可控性等方面，识别风险点，分析风险源，对项目存在风险进行综合研判，对项目实施后可能引发的矛盾冲突以及激烈程度等作出预测评估，制定风险调控化解方案，形成初步评估意见。
（4）论证。综合研究论证，编制评估报告。组织相关部门、专家学者、社会各方代表如人大代表、政协委员等进行共同研究，对预测评估情况进行全面审查和分析论证，根据初步评估确定的风险等级提出项目是否实施的决策建议，并编制正式评估报告。
2.实体要件
实体要件则是体现在最终评估成果的呈现，即：根据评估方案及方法，结合调查情况及材料，从合法性、合理性、安全性、可行性、可控性五大要素衡量社会稳定风险，并制定行之有效的风险化解预案，并将相应的依据资料作为评估报告的依据附件，最终编制稳评报告。稳评报告的编制应遵循从实际出发、从民意出发、从社会公共利益出发的意旨，以期达到风险防范、调和社会矛盾的效果。
（二）律师应不断优化、创新稳评方法
上述程序和实体要件是在综合稳评初期实践的基础上，形成的较为具有普遍适用性的评估操作指南。但社会迅速发展且各个重大行政决策事项的实际情况各异，律师不仅要将现有的实务操作做精做细，同时也要结合新情况，自主探索更全面、更科学、更适当的稳评方法。
（三）形成稳评工作专业化、产品化，有效降低执业风险
《重大行政决策程序暂行条例》第四十一条规定“承担论证评估工作的专家、专业机构、社会组织等违反职业道德和本条例规定的，予以通报批评、责令限期整改；造成严重后果的，取消评估资格、承担相应责任。”因此，律师在提供稳评专项法律服务时，如何降低自身的执业风险，做到稳评报告真实、有效、客观？笔者建议，可结合法律、法规及规范性文件的立法精神、稳评操作程序，在总结实务经验的情况下，制定律师稳评实务操作指引及文书模板，将稳评专项法律服务作为一项法律服务产品，在向政府提供法律服务的过程中不断推广、总结，宣传先进做法，由此将稳评专项法律服务提升为产品化的法律服务，以规范、优化稳评的律师实务操作。
如此，律师一方面在开拓稳评业务新蓝海的过程中，塑造流程化的稳评法律服务产品，使之成为律师航行在蓝海中的护航战舰，抵御自身的执业风险；另一方面通过独立开展稳评工作，塑造律师的专家形象，促进律师的社会地位提升。更重要的是，律师行业提供专业化、产品化的稳评工作示范，必能极大促进、提升重大行政决策的民主化、科学化；有效地发挥律师的法定职责，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。
参考文献
No.1山东省发展和改革委员会，《推进农村社区建设要坚持从实际出发山东打算这么干》，2020年6月18日，http://fgw.shandong.gov.cn/art/2020/6/18/art_91538_921.
No.2四川日报，《关于公开征集“第三方”社会稳定风险评估机构的通告》，2017年4月11日，https://epaper.scdaily.cn/shtml/scrb/20170411/160211.shtml.
No.3马怀德：《预防化解社会矛盾的治本之策：规范公权力》，《中国法学》，2012年第2期。
No.4林鸿潮：《社会稳定风险评估的法治批判与转型》，《环球法律评论》，2019 年第1期。
No.5林鸿潮：《论社会稳定风险评估的效力》，《北京行政学院学报》，2019年第2期。
No.6朱正威、石佳、吴佳、张保星：《社会稳定风险第三方评估：实践进展、现实障碍与优化策略》，《江苏行政学院学报》，2017年第4期。
No.7张玉磊：《多元主体评估模式：重大决策社会稳定风险评估机制的发展方向》，《上海大学学报（社会科学版）》，2014年11月第31卷第6期。