摘要
随着低空经济成为新质生产力的重要代表之一，国家发展改革委员会于2024年12月27日成立了低空经济发展司，旨在强化顶层设计，统筹空域规划、航空器适航、低空监管及基础设施等多领域。低空经济涉及物流运输、城市交通、农林植保、应急救援、体育休闲、文化旅游等领域，同时也涉及高端制造、人工智能等行业，具有服务领域广、产业链条长、业态多元化等特点，由于新质生产力“跨行业”、“跨领域”、“跨要素”的基本特征，属于综合创新的低空经济生态圈内的各企业必将面临跨行业的多部门强监管。
为此，低空经济的快速发展也带来了诸多法律法规挑战。现有的法律法规体系难以满足低空经济发展的需求，亟需完善相关法律法规供给。法律法规供给的不足不仅制约了低空经济的健康发展，也可能带来安全隐患和社会问题。因此，研究低空经济的法律法规供给问题具有重要的理论和实践意义。本文旨在探讨低空经济的法律法规供给问题，分析当前法律法规供给存在的不足，并提出完善建议，为构建适应低空经济发展的法律法规体系提供理论支撑和实践指导，促进低空经济的健康有序发展。
一、低空经济的概念、特征及发展现状
低空经济是以各种有人驾驶和无人驾驶航空器的各类低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态，“有人驾驶和无人驾驶航空器”代表低空经济发展的两大支柱性产业，即有人机产业与无人驾驶航空器产业。低空经济包括低空制造、低空飞行、低空保障以及综合服务四个方面，而低空飞行是低空经济的核心产业，牵引着整个低空经济产业。在低空空域范围内，以通用航空为主体的民事飞行活动及其他各类飞行活动能够带动上下游及相关产业发展。“综合性经济形态”体现了低空经济涉及民用、警用、军用等多个领域、横跨一二三产业，孕育以“低空经济+”为基础的广泛应用蓝图。
低空经济的发展现状呈现出快速增长的态势。随着无人机技术、人工智能、5G通信等技术的进步，低空经济的应用场景不断拓展。例如，在物流领域，无人机配送正在改变传统的物流模式；在农业领域，无人机植保大大提高了农业生产效率；在城市交通领域，空中出租车概念的出现为解决城市交通拥堵问题提供了新的思路。据统计，全球低空经济市场规模预计将在未来五年内实现年均20%以上的增长。
然而，低空经济的快速发展也面临着诸多挑战。首先是空域管理问题，如何合理划分和利用低空空域资源成为各国面临的共同难题。其次是安全问题，低空飞行器的增多可能带来空中交通拥堵和碰撞风险。此外，隐私保护、噪声污染等问题也日益凸显。这些问题的解决亟需完善的法律法规体系作为支撑，从而为低空经济的健康发展提供保障。
二、现有的低空经济的法律法规供给
（1）法律
涉及低空经济的法律主要为《民用航空法》，作为民航领域的基本法，其对航空运输、航空器和机组人员的管理、航空器注册、航空安全、航空机场管理和运营、空中交通管制、航空事故和紧急事件的处理作出相关方面的规定。值得注意的是，《民用航空法》缺乏专门条款来对民用无人驾驶航空器的飞行管理进行规定，该法第5条及第145条指出民用无人驾驶航空器也可适用《民用航空法》相关规定，但鉴于无人驾驶航空器的特殊性，该法总体上对民用无人驾驶航空器并不具备实际的指导意义，仅作出了一些原则性的规定。至于有些场景中出现的问题可能还会涉及到《民法典》《噪声污染防治法》等法律的运用。总体上讲，但现有的立法主要是以传统航空器为规制对象的，对无人驾驶航空器这一新兴产业缺乏足够的考量，因此现有制度供给远不能满足现实需求。这种制度供给的滞后与不足，实际上是传统监管体制惯性与新兴产业勃兴之间冲突所构成的时代困局。
（2）行政法规
目前，国务院通过总理以国务院令发布或授权中国民航局发布的民用航空行政法规主要：
以上法规中《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》这我国首部针对无人驾驶航空器的行政法规，于2024年1月1日起施行。该《暂行条例》共6章63条。主要按照分类管理思路，加强对无人驾驶航空器设计、生产、维修、组装等的适航管理和质量管控，建立产品识别码和所有者实名登记制度，明确使用单位和操控人员资质要求；严格飞行活动管理，划设无人驾驶航空器飞行管制空域和适飞空域，建立飞行活动申请制度，明确飞行活动规范；强化监督管理和应急处置，健全一体化综合监管服务平台，落实应急处置责任，完善应急处置措施。
《暂行条例》在分类管理的国际通行框架下，结合我国空域和飞行活动的现状特点，提出的具有中国特色的无人机分级分类、协同监管模式，将对我国推动无人机产业高质量发展、把握低空经济发展新机遇产生积极影响。
（3）规章
通过检索，涉及低空经济的部门规章和地方政府规章，详见下表：
三、当前低空经济法律法规供给存在的问题
尽管低空经济发展迅速，但当前的法律法规供给仍存在诸多不足。
首先，低空经济法律法规体系不完善是一个突出问题。现有的航空法律法规法规大多针对传统民航领域，难以适应低空经济的新特点和新需求。例如，在无人机管理方面，许多国家仍缺乏专门的法律法规法规，导致监管依据不足。此外，低空经济涉及多个领域，需要跨部门协调，但现有的法律法规体系往往存在部门分割、职责不清的问题，难以形成有效的监管合力。
其次，空域管理法律法规供给不足也是一个亟待解决的问题。低空空域资源的合理利用是低空经济发展的基础，但现有的空域管理法律法规法规难以满足需求。例如，在空域划分、使用权限、飞行审批等方面，缺乏明确的法律法规规定，导致低空经济活动面临诸多限制。同时，随着低空飞行器数量的增加，如何协调不同用户之间的空域使用需求，也需要通过法律法规手段予以规范。
安全监管法律法规供给不足是另一个突出问题。低空经济活动涉及公共安全，需要严格的安全监管。然而，现有的安全监管法律法规法规存在诸多漏洞。例如，在无人机飞行安全方面，缺乏统一的技术标准和操作规范；在事故责任认定方面，缺乏明确的法律法规规定；在隐私保护方面，也缺乏针对低空经济特点的具体规定。这些法律法规供给的不足不仅增加了安全风险，也制约了低空经济的健康发展。
四、完善低空经济法律法规供给的建议
针对当前低空经济法律法规供给存在的问题，本文提出以下完善建议：
首先，应明确低空经济法律法规体系的框架。建议制定专门的《低空经济法》，作为低空经济领域的基本法。该法应明确低空经济的定义、范围、基本原则等，为相关法律法规法规的制定提供依据。同时，应完善配套法规，制定针对无人机管理、空中交通管理、安全保障等方面的专门法规，形成完整的法律法规体系。此外，还应加强部门协调，明确各部门的职责和权限，避免监管重叠或真空。
其次，应加强空域管理法律法规供给。建议制定《低空空域管理条例》，明确低空空域的划分标准、使用权限、审批程序等。应建立灵活的空域使用机制，根据不同区域、不同时段的实际需求，动态调整空域使用政策。同时，应建立低空空域使用收费制度，合理配置空域资源。此外，还应加强国际合作，推动低空空域管理标准的统一，促进跨境低空经济活动的发展。
第三，应完善安全监管法律法规供给。建议制定《低空经济安全监管条例》，明确安全监管的基本原则、监管机构、监管措施等。应建立统一的低空飞行器技术标准和操作规范，确保飞行安全。完善事故调查和责任认定机制，明确各方责任。加强隐私保护，制定针对低空经济特点的隐私保护规定。此外，还应建立应急预案和危机处理机制，提高应对突发事件的能力。
第四，应加强促进技术创新和产业发展的法律法规供给。建议制定《低空经济技术创新促进法》，为低空经济领域的技术研发和创新提供法律法规保障。应完善知识产权保护制度，鼓励企业加大研发投入。制定技术标准和行业规范，推动产业标准化发展。同时，应出台税收优惠、财政补贴等政策法规，引导资源向低空经济领域倾斜。此外，还应加强人才培养，制定相关法律法规法规，支持高校和科研机构培养低空经济领域专业人才。
最后，应加强市场公平竞争的法律法规供给。建议制定《低空经济市场公平竞争条例》，明确市场准入条件、竞争规则等。应建立反垄断机制，防止市场垄断行为。完善消费者权益保护制度，确保服务质量。同时，应建立行业自律机制，鼓励企业自觉遵守市场规则。此外，还应加强国际合作，推动低空经济领域的国际规则制定，促进公平竞争。
五、结论
低空经济作为一种新兴经济形态，正在全球范围内快速发展。然而，现有的法律法规体系难以满足低空经济发展的需求，亟需完善相关法律法规供给。本研究通过分析低空经济的概念、特征及发展现状，探讨了法律法规供给对低空经济发展的重要性，并深入剖析了当前法律法规供给存在的问题。
研究表明，完善低空经济法律法规供给对于促进低空经济健康发展具有重要意义。为此，本文提出了明确低空经济法律法规体系框架、加强空域管理法律法规供给、完善安全监管法律法规供给、加强促进技术创新和产业发展的法律法规供给、加强市场公平竞争的法律法规供给等建议。这些建议旨在构建适应低空经济发展的法律法规体系，为低空经济的健康有序发展提供法律法规保障。
未来，随着低空经济的进一步发展，法律法规供给还需要不断调整和完善。建议相关部门加强研究，及时跟进低空经济发展的新趋势、新问题，不断完善相关法律法规法规。同时，应加强国际合作，借鉴其他国家的先进经验，推动低空经济法律法规体系的国际化。只有构建起完善的法律法规体系，才能为低空经济的可持续发展提供坚实保障，充分发挥低空经济在推动经济增长和社会进步中的重要作用。
随着低空经济成为新质生产力的重要代表之一，国家发展改革委员会于2024年12月27日成立了低空经济发展司，旨在强化顶层设计，统筹空域规划、航空器适航、低空监管及基础设施等多领域。低空经济涉及物流运输、城市交通、农林植保、应急救援、体育休闲、文化旅游等领域，同时也涉及高端制造、人工智能等行业，具有服务领域广、产业链条长、业态多元化等特点，由于新质生产力“跨行业”、“跨领域”、“跨要素”的基本特征，属于综合创新的低空经济生态圈内的各企业必将面临跨行业的多部门强监管。
为此，低空经济的快速发展也带来了诸多法律法规挑战。现有的法律法规体系难以满足低空经济发展的需求，亟需完善相关法律法规供给。法律法规供给的不足不仅制约了低空经济的健康发展，也可能带来安全隐患和社会问题。因此，研究低空经济的法律法规供给问题具有重要的理论和实践意义。本文旨在探讨低空经济的法律法规供给问题，分析当前法律法规供给存在的不足，并提出完善建议，为构建适应低空经济发展的法律法规体系提供理论支撑和实践指导，促进低空经济的健康有序发展。
一、低空经济的概念、特征及发展现状
低空经济是以各种有人驾驶和无人驾驶航空器的各类低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态，“有人驾驶和无人驾驶航空器”代表低空经济发展的两大支柱性产业，即有人机产业与无人驾驶航空器产业。低空经济包括低空制造、低空飞行、低空保障以及综合服务四个方面，而低空飞行是低空经济的核心产业，牵引着整个低空经济产业。在低空空域范围内，以通用航空为主体的民事飞行活动及其他各类飞行活动能够带动上下游及相关产业发展。“综合性经济形态”体现了低空经济涉及民用、警用、军用等多个领域、横跨一二三产业，孕育以“低空经济+”为基础的广泛应用蓝图。
低空经济的发展现状呈现出快速增长的态势。随着无人机技术、人工智能、5G通信等技术的进步，低空经济的应用场景不断拓展。例如，在物流领域，无人机配送正在改变传统的物流模式；在农业领域，无人机植保大大提高了农业生产效率；在城市交通领域，空中出租车概念的出现为解决城市交通拥堵问题提供了新的思路。据统计，全球低空经济市场规模预计将在未来五年内实现年均20%以上的增长。
然而，低空经济的快速发展也面临着诸多挑战。首先是空域管理问题，如何合理划分和利用低空空域资源成为各国面临的共同难题。其次是安全问题，低空飞行器的增多可能带来空中交通拥堵和碰撞风险。此外，隐私保护、噪声污染等问题也日益凸显。这些问题的解决亟需完善的法律法规体系作为支撑，从而为低空经济的健康发展提供保障。
二、现有的低空经济的法律法规供给
（1）法律
涉及低空经济的法律主要为《民用航空法》，作为民航领域的基本法，其对航空运输、航空器和机组人员的管理、航空器注册、航空安全、航空机场管理和运营、空中交通管制、航空事故和紧急事件的处理作出相关方面的规定。值得注意的是，《民用航空法》缺乏专门条款来对民用无人驾驶航空器的飞行管理进行规定，该法第5条及第145条指出民用无人驾驶航空器也可适用《民用航空法》相关规定，但鉴于无人驾驶航空器的特殊性，该法总体上对民用无人驾驶航空器并不具备实际的指导意义，仅作出了一些原则性的规定。至于有些场景中出现的问题可能还会涉及到《民法典》《噪声污染防治法》等法律的运用。总体上讲，但现有的立法主要是以传统航空器为规制对象的，对无人驾驶航空器这一新兴产业缺乏足够的考量，因此现有制度供给远不能满足现实需求。这种制度供给的滞后与不足，实际上是传统监管体制惯性与新兴产业勃兴之间冲突所构成的时代困局。
（2）行政法规
目前，国务院通过总理以国务院令发布或授权中国民航局发布的民用航空行政法规主要：
效力等级 | 法规名称 | 发布主体 | 发布时间 |
行政法规 | 国务院 | 1987年 | |
国务院 | 1989年 | ||
国务院 | 1996年 | ||
国务院 | 1997年 | ||
国务院 | 1997年 | ||
国务院 | 2000年 | ||
国务院 | 2003年 | ||
国务院 | 2009年 | ||
国务院 | 2023年 |
以上法规中《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》这我国首部针对无人驾驶航空器的行政法规，于2024年1月1日起施行。该《暂行条例》共6章63条。主要按照分类管理思路，加强对无人驾驶航空器设计、生产、维修、组装等的适航管理和质量管控，建立产品识别码和所有者实名登记制度，明确使用单位和操控人员资质要求；严格飞行活动管理，划设无人驾驶航空器飞行管制空域和适飞空域，建立飞行活动申请制度，明确飞行活动规范；强化监督管理和应急处置，健全一体化综合监管服务平台，落实应急处置责任，完善应急处置措施。
《暂行条例》在分类管理的国际通行框架下，结合我国空域和飞行活动的现状特点，提出的具有中国特色的无人机分级分类、协同监管模式，将对我国推动无人机产业高质量发展、把握低空经济发展新机遇产生积极影响。
（3）规章
通过检索，涉及低空经济的部门规章和地方政府规章，详见下表：
效力等级 | 规章名称 | 发布主体 | 发布时间 |
部门规章 | 中国民航局 | 2016年 | |
中国民航局 | 2017年 | ||
中国民航局 | 2017年 | ||
中国民航局 | 2018年 | ||
交通运输部 | 2020年 | ||
交通运输部 | 2022年 | ||
交通运输部 | 2022年 | ||
交通运输部 | 2022年 | ||
交通运输部 | 2022年 | ||
交通运输部 | 2022年 | ||
中国民航局 | 2023年 | ||
中国民航局 | 2024年 | ||
中国民航局 | 2024年 | ||
交通运输部 | 2024年 | ||
地方法规规章 | 四川省人民政府 | 2017年 | |
无锡市人民政府 | 2017年 | ||
新疆维吾尔自治区人民政府 | 2018年 | ||
厦门市人民政府 | 2019年 | ||
浙江省地方法规 | 2019年 | ||
《海南省民用无人驾驶航空器管理办法(暂行)》 | 海南省人民政府 | 2020年 | |
《深圳市民用无人驾驶航空器管理暂行办法》 | 深圳市人民政府 | 2021年 | |
湖南省人民政府 | 2022年 | ||
重庆市人民政府 | 2023年 |
三、当前低空经济法律法规供给存在的问题
尽管低空经济发展迅速，但当前的法律法规供给仍存在诸多不足。
首先，低空经济法律法规体系不完善是一个突出问题。现有的航空法律法规法规大多针对传统民航领域，难以适应低空经济的新特点和新需求。例如，在无人机管理方面，许多国家仍缺乏专门的法律法规法规，导致监管依据不足。此外，低空经济涉及多个领域，需要跨部门协调，但现有的法律法规体系往往存在部门分割、职责不清的问题，难以形成有效的监管合力。
其次，空域管理法律法规供给不足也是一个亟待解决的问题。低空空域资源的合理利用是低空经济发展的基础，但现有的空域管理法律法规法规难以满足需求。例如，在空域划分、使用权限、飞行审批等方面，缺乏明确的法律法规规定，导致低空经济活动面临诸多限制。同时，随着低空飞行器数量的增加，如何协调不同用户之间的空域使用需求，也需要通过法律法规手段予以规范。
安全监管法律法规供给不足是另一个突出问题。低空经济活动涉及公共安全，需要严格的安全监管。然而，现有的安全监管法律法规法规存在诸多漏洞。例如，在无人机飞行安全方面，缺乏统一的技术标准和操作规范；在事故责任认定方面，缺乏明确的法律法规规定；在隐私保护方面，也缺乏针对低空经济特点的具体规定。这些法律法规供给的不足不仅增加了安全风险，也制约了低空经济的健康发展。
四、完善低空经济法律法规供给的建议
针对当前低空经济法律法规供给存在的问题，本文提出以下完善建议：
首先，应明确低空经济法律法规体系的框架。建议制定专门的《低空经济法》，作为低空经济领域的基本法。该法应明确低空经济的定义、范围、基本原则等，为相关法律法规法规的制定提供依据。同时，应完善配套法规，制定针对无人机管理、空中交通管理、安全保障等方面的专门法规，形成完整的法律法规体系。此外，还应加强部门协调，明确各部门的职责和权限，避免监管重叠或真空。
其次，应加强空域管理法律法规供给。建议制定《低空空域管理条例》，明确低空空域的划分标准、使用权限、审批程序等。应建立灵活的空域使用机制，根据不同区域、不同时段的实际需求，动态调整空域使用政策。同时，应建立低空空域使用收费制度，合理配置空域资源。此外，还应加强国际合作，推动低空空域管理标准的统一，促进跨境低空经济活动的发展。
第三，应完善安全监管法律法规供给。建议制定《低空经济安全监管条例》，明确安全监管的基本原则、监管机构、监管措施等。应建立统一的低空飞行器技术标准和操作规范，确保飞行安全。完善事故调查和责任认定机制，明确各方责任。加强隐私保护，制定针对低空经济特点的隐私保护规定。此外，还应建立应急预案和危机处理机制，提高应对突发事件的能力。
第四，应加强促进技术创新和产业发展的法律法规供给。建议制定《低空经济技术创新促进法》，为低空经济领域的技术研发和创新提供法律法规保障。应完善知识产权保护制度，鼓励企业加大研发投入。制定技术标准和行业规范，推动产业标准化发展。同时，应出台税收优惠、财政补贴等政策法规，引导资源向低空经济领域倾斜。此外，还应加强人才培养，制定相关法律法规法规，支持高校和科研机构培养低空经济领域专业人才。
最后，应加强市场公平竞争的法律法规供给。建议制定《低空经济市场公平竞争条例》，明确市场准入条件、竞争规则等。应建立反垄断机制，防止市场垄断行为。完善消费者权益保护制度，确保服务质量。同时，应建立行业自律机制，鼓励企业自觉遵守市场规则。此外，还应加强国际合作，推动低空经济领域的国际规则制定，促进公平竞争。
五、结论
低空经济作为一种新兴经济形态，正在全球范围内快速发展。然而，现有的法律法规体系难以满足低空经济发展的需求，亟需完善相关法律法规供给。本研究通过分析低空经济的概念、特征及发展现状，探讨了法律法规供给对低空经济发展的重要性，并深入剖析了当前法律法规供给存在的问题。
研究表明，完善低空经济法律法规供给对于促进低空经济健康发展具有重要意义。为此，本文提出了明确低空经济法律法规体系框架、加强空域管理法律法规供给、完善安全监管法律法规供给、加强促进技术创新和产业发展的法律法规供给、加强市场公平竞争的法律法规供给等建议。这些建议旨在构建适应低空经济发展的法律法规体系，为低空经济的健康有序发展提供法律法规保障。
未来，随着低空经济的进一步发展，法律法规供给还需要不断调整和完善。建议相关部门加强研究，及时跟进低空经济发展的新趋势、新问题，不断完善相关法律法规法规。同时，应加强国际合作，借鉴其他国家的先进经验，推动低空经济法律法规体系的国际化。只有构建起完善的法律法规体系，才能为低空经济的可持续发展提供坚实保障，充分发挥低空经济在推动经济增长和社会进步中的重要作用。