09、哪些情形会导致《特许经营协议》无效？
（一）无效情形
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”
就根据行政诉讼法认定来看，《特许经营协议》的有效性直接关系到公共服务的质量和效率，以及资源的合理利用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
就参照民事法律规定规定认定来看，适用《民法典》规定的无效情形认定，包括违法法律、行政法规强制性规定、双方以虚假意思表示签订合同等。
（二）裁判意见摘录
案例1：2011年9月，甲环保科技公司与某县人民政府签订协议，约定双方共同投资实施城市生活垃圾处理工程项目。至2012年，该项目因故未实际建设并投入运营，处于中止状态。2015年6月，某县人民政府授权该县城市管理局与乙公司签订了《生活垃圾焚烧热电联供厂BOO项目特许经营协议》（以下简称《特许经营协议》），由该公司的子公司特许经营垃圾焚烧热电联供厂。项目现已实际投产运营。甲环保科技公司提起诉讼，请求确认某县人民政府授予乙公司的子公司生活垃圾焚烧热电联供特许经营权的行为违法，并予撤销。另，在本案二审审理期间，某县人民政府确认就《特许经营协议》所涉特许经营项目在缔约前未向公众及相关利害关系方进行告知或发布招投标文件等。乙公司确认在《特许经营协议》所涉特许经营项目方面存在行业竞争对手。人民法院生效判决认为，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条、第十五条等条款的规定，行政机关在缔结公用事业特许经营类别的行政协议时，应当履行先契约义务，以公平竞争方式选择缔约人进行缔约。这是法律的强制性要求。《特许经营协议》的缔结系通过非公平竞争方式进行，缺乏法律依据，明显违反法律的强制性规定，构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形，应属无效，故判决确认《特许经营协议》无效，并同时判决某县人民政府依法采取补救措施，履行行政管理和服务职能，保障持续稳定安全地提供与《特许经营协议》所涉特许经营项目相关的公共产品及公共服务。
案例2：山西中农乐农业科技有限公司（中农乐公司）与运城空港文化产业园区管委会（运城空港园区管委会）签订了《特许经营协议》，后者为运城经济技术开发区管理委员会（运城开发区管委会）的派出机构。中农乐公司支付了617万元特许经营费后，因无法完善土地手续，请求解除协议并返还费用及利息。运城市盐湖区人民法院一审判决协议无效，运城开发区管委会需返还款项及利息。运城开发区管委会不服一审判决，上诉至山西省运城市中级人民法院，该院终审驳回上诉，维持原判。生效判决认为协议形式与实质不符合且违反强制性规定的，合同无效。原被告签订的特许经营协议，既未约定特许经营的内容，也未约定特许经营的范围和所提供的公共产品和公共服务。且《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条规定“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。”但被告运城空港文化产业园区管委会作为实施机构并无证据证实取得县级以上人民政府的授权。双方虽约定了特许经营期限为50年，但《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第六条规定，特许经营期限最长不得超过30年。故原告与被告签订的《特许经营协议》不符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》相应的规定。因此，原被告签订的特许经营协议，既不属于商业特许经营又不属于政府机构授权特许经营，其是以特许经营为名，实质是出让国有土地。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效”的规定。因此，原被告签订的特许经营协议为无效合同。
（三）工作建议
以下是站在行政机关角度的工作建议：
- 核实行政主体资格：
在签订《特许经营协议》前，必须核实行政机关是否具有签订该协议的法定资格和授权。确保所有行为均在法律授权的范围内进行，避免因资格缺失导致协议无效。 - 确保法律依据充分：
行政机关在作出任何可能影响当事人权利义务的决定时，必须确保有明确的法律规范依据。在协议中明确规定各方的权利和义务，并确保这些规定与相关法律法规相符。 - 实施可行性评估：
对《特许经营协议》中的内容进行详细的可行性评估，确保协议中的条款和要求在技术和实际操作上是可行的，避免因无法实施而导致协议无效。 - 遵守公平竞争原则：
在选择合作伙伴时，必须通过公开、公平的竞争方式进行。严格遵守《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等相关法律法规的要求，确保竞争过程的合法性。 - 防止恶意串通和欺诈行为：
建立健全的内部监督和审计机制，防止行政机关内部或与合作方的恶意串通和欺诈行为。一旦发现此类行为，应立即采取措施予以纠正。 - 避免伪装行为：
确保《特许经营协议》的目的和内容真实合法，避免以特许经营为名掩盖其他非法目的。协议的形式和实质内容必须一致，不得违反法律法规的强制性规定。 - 遵循法定程序：
在签订《特许经营协议》的过程中，严格遵守法定程序，包括但不限于必要的审批、公示等程序。确保所有程序性要求都得到满足，以防止程序违法导致协议无效。 - 合理确定特许经营期限：
根据相关法律法规的规定，合理确定特许经营的期限。确保协议中的期限不超过法定最高年限，避免因期限违法而导致协议无效。
9.其他。
10、《特许经营协议》被确认为无效的法律后果
当《特许经营协议》被确认为无效时，其法律后果不仅涉及合同双方的权利义务关系，还可能对公共利益产生影响。 - 恢复原状：
在协议被确认无效后，首先应当尽可能地恢复到协议签订前的状态。这可能包括返还已经支付的款项、恢复原有权属关系、撤销已经进行的行政许可等。如果完全恢复原状不可行，应当依法进行适当的补偿。 - 赔偿损失：
如果一方因协议无效遭受了损失，有权向有过错的一方索赔。赔偿责任的确定应基于实际损失、过错程度、因果关系等因素进行综合考量。 - 行政机关的责任：
行政机关如果在签订或履行协议过程中存在违法行为，导致协议无效，除了可能承担赔偿责任外，还可能面临行政监察或纪律处分等后果。 - 信赖利益保护：
对于善意且无过错的一方，如果因信赖协议有效性而进行了投资或其他行为，法律在一定程度上保护其信赖利益，避免因协议无效而造成不公平的损失。 - 公共利益的考量：
在处理无效协议的法律后果时，法院必须兼顾公共利益的保护。如果确认协议无效可能对公共利益造成不利影响，法院应在判决中考虑采取相应的措施，如责令行政机关采取补救措施，确保公共服务不受影响。 - 合同无效后的秩序维护：
在确认《特许经营协议》无效后，行政机关应采取措施维护市场秩序和社会稳定，防止因合同无效导致的市场混乱或社会不稳定因素。
11、《特许经营协议》被确认为无效后补救措施
在具体判决方面，人民法院依据《行政诉讼法》第78条及司法解释的规定，基于诉讼请求与履行情况、存续保护与财产保护以及司法监督与权益保障等因素进行综合考量，据此作出的判决形式主要包括确认判决、履行判决、补救判决、赔偿判决、补偿判决等。对于《特许经营协议》被确认为无效时，人民法院将区分以下情况作出具体处理：
1．特许经营协议尚未履行的，应当依照确认无效的相关法律规范，判决确认特许经营协议无效，并采取以恢复公平竞争权为主的补救措施。如潜在缔约人提出赔偿请求的，依国家赔偿法等法律规定予以处理。行政主体与缔约人若因特许经营协议无效而产生纠纷，另案处理（以下简称1)。
2．特许经营协议已履行且不属于例外情形的，应当依照确认无效的相关法律规范，判决确认特许经营协议无效。并对社会公众采取纠正性和维护性补救措施。其他问题的处理同1。
3．特许经营协议已履行但属于例外情形的，应当依照确认违法的相关法律规范，判决确认特许经营协议违法。如潜在缔约人提出赔偿请求的，依国家赔偿法等法律规定予以处理，并对社会公众采取纠正性补救措施。其他问题的处理同1。
12、突发事件发生后的接管纠纷
（一）临时接管的必要性
在公用事业民营化的过程中，由于特许经营企业的逐利性可能导致不作为、滥作为等行为，严重损害公共利益。因此，当出现紧急情况危及公用事业运营时，政府采取临时接管措施是必要的。但从司法裁判情况看，接管条件不成就或接管程序不当，时常引发纠纷。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024）第二十条规定，……特许经营协议应当主要包括以下内容：（十三）应急预案和临时接管预案……以及《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条的规定“对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。”实施接管工作前，应当符合接管预案的约定，同时应履行法定程序。
（二）裁判意见摘录
案例1：在《宁夏易巨能实业有限公司与彭阳县城市管理局、彭阳县人民政府其他行政行为一审行政判决书》中，法院认为被告接管程序严重违法。认定意见如下：根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当作出书面催告通知书，催告当事人履行义务，同时应当将强制执行的内容向社会公告。行政机关在送达催告通知书和发布公告之后，应当依法听取当事人的陈述和申辩，并对其陈述和申辩作出处理。催告通知及公告催告履行期满之后，当事人仍不履行义务的，行政机关应当依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人。当事人到期没有自行履行，行政机关依法采取强制措施。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序”。本案中，若出现强制接管的情形，二被告应当按照上述法律规定程序严格执行，但是，二被告在强制接管原告的15座供热站时，并没有按照上述法律的规定执行。没有通知原告到场，也没有当面告知原告，更没有听取当事人的陈述和申辩及告知原告应享有的权利、救济途径及现场笔录等。据此，二被告强制接管行为的程序违法。另外，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行”的规定，本案中，二被告作出的《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》称“2017年2月14日23时许，我局对你公司送达了彭城管通字〔2017〕1号《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》，要求你公司于2017年2月15日零时前指派所停用换热站的工作人员立即到岗”。在原告未按要求到岗的情况下，二被告于2017年2月14日23时许进行强制接管。据此，二被告的接管行为不符合上述法律规定，其行为违法。根据《市政公用事业特许经营管理办法》第十条（六）项“在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目”、第二十五条规定“主管部门应当建立特许经营项目的临时接管应急预案；对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会”的规定，本案中，被告作出的《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》、《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》并未引用该办法的规定，但被告的接管行为并不符合接管的前提条件，即便符合临时接管条件，也没有经过召开相应听证会程序，就直接强行接管，属程序违法的。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条“送达文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。送达回证上的签收日期为送达日期”、第八十五条“送达文书应当直接送达受送达人。受送达人是法人的，应当由法定代表人或者该法人负责收件的人签收”。本案中，二被告先用微信的方式向原告送达《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》、《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》，后于2017年2月15日才给原告送达。二被告接管行为在前，送达行为在后。据此，二被告送达的方式不符合上述法律规定，属程序严重违法。
（三）工作建议
接管行为必须严格依照法律规定的条件和程序进行，否则可能引发纠纷并被认定为违法。以下是站在行政机关角度的一些工作建议： - 明确接管条件：
政府在制定特许经营协议时，应明确列出可触发临时接管的紧急情况和前提条件，确保在真正危及公共利益或安全的情况下才能启动接管程序。 - 严格接管程序：
接管前，政府必须按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《市政公用事业特许经营管理办法》等相关法律法规的要求，制定应急预案和临时接管预案，并在必要时召开听证会。 - 遵守法定程序：
行政机关在实施接管前，涉及行政强制工作的，应按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，进行书面催告、公告、听取当事人陈述和申辩等程序，并确保行政执法人员依法执行接管行为。 - 保障当事人权利：
在接管过程中，行政机关应充分保障当事人的知情权、参与权和申诉权，确保当事人能够充分表达自己的意见，并了解相关的权利和救济途径。 - 合理安排接管时间：
根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关不得在夜间或法定节假日实施行政强制执行。接管行为应避免在这些时间段进行，以免违反法律规定。 - 确保送达合法有效：
行政机关在送达接管通知等文书时，应遵循双方约定，确保文书的送达方式、送达回证等符合法律要求，避免因送达程序不当而影响接管行为的合法性。 - 记录和保存证据：
在接管过程中，行政机关应详细记录接管行为的全过程，并保存相关证据，以备后续可能出现的法律争议。 - 及时公布接管信息：
政府应及时向社会公布接管的原因、过程和结果，保持透明度，接受社会监督，减少误解和不必要的猜疑。
9.其他。