宅基地上房屋能抵押吗？

不久前，天津市发布了《市农业农村委 市住房城乡建设委市市场监管委市发展改革委市文化和旅游局印发天津市关于加快推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的指导意见的通知》（津农委〔2022〕4号）（以下简称《津农委4号通知》），《津农委4号通知》中明确村集体经济组织可以通过自营、出租、入股、合作等多种方式盘活闲置宅基地和闲置住宅，那么，农村宅基地和住宅作为农民的基本生活资料和重要财产，能否进行抵押融资呢？
根据《民法典》第三百九十九条，宅基地使用权不得抵押，法律规定可以抵押的除外。
显而易见，法律明确规定宅基地使用权不得抵押，那么是否意味着宅基地上所建的房屋也不得抵押呢？
根据物权法“房地一体”理论，以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押，因此，如果宅基地上所建房屋可以抵押，那么宅基地使用权应被一并抵押，与法律规定相悖。所以，我们认为，一般情况下，宅基地上所建房屋不能抵押，即便抵押，抵押权也应无效。司法裁判中也持此种观点。
基于上述，是不是可以说宅基地上所建房屋绝对不能抵押呢？
答案是否定的。
2015年8月10日国务院发布《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）（以下简称《国发45号文》）提出，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”（即农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权）抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，先在批准范围内开展，待试点积累经验后再稳步推广，涉及被突破的相关法律条款，应提请全国人大常委会授权在试点地区暂停执行，全部试点工作于2017年底前完成。其中，农民住房财产权抵押贷款试点地区全国共有59个，其中包括天津市蓟州区。由此可见，随着农村改革的推进，在试点地区内的宅基地上所建房屋在试点期间是可以抵押融资的。
为配合《国发45号文》的实施，2015年12月27日全国人大常委会作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，规定，在天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》（现为《中华人民共和国民法典》）关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，赋予农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能，在试点地区允许以农民住房财产权抵押贷款。上述调整在2017年12月31日前试行。
2016年3月15日，《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会等关于印发<农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法>的通知》（银发〔2016〕78号），对宅基地上所建房屋及所占宅基地使用权作抵押申请贷款的条件、抵押登记、抵押物处置等做了规定，具体如下：
1.申请抵押贷款，需同时满足的条件
（1）借款人具有完全民事行为能力，无不良信用记录；
（2）用于抵押的房屋所有权及宅基地使用权没有权属争议，依法拥有政府相关主管部门颁发的权属证明，未列入征地拆迁范围；
（3）除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料；
（4）所在的集体经济组织书面同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置；
（5）以共有农民住房抵押的，还应当取得其他共有人的书面同意。
2.抵押登记
借贷双方应到不动产登记机构办理房屋所有权及宅基地使用权抵押登记。
3.抵押物处置
因借款人不履行到期债务，或者按约定的情形贷款人需要依法行使抵押权的，贷款人应当在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物。变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。根据土地管理相关法律法规，农村村民一户只能拥有一处宅基地，严禁城镇居民到农村购买宅基地，宅基地使用权只能出让给村集体经济组织或村集体经济组织内部有资格申请宅基地的成员，这导致宅基地上房屋的受让人范围有限。
综上所述，在农民住房财产权抵押贷款试点地区之外的宅基地上房屋不能抵押；试点地区之内的宅基地上房屋在试点期间（2017年12月31日前）可以抵押融资，但是，用于抵押的宅基地上房屋应有不动产登记部门颁发的权属证书，并且，抵押人除用于抵押的房屋外还应有其他长期稳定居所、同时取得集体经济组织及房屋其他共有人同意抵押的书面文件。为使抵押权生效，还应到不动产登记部门办理抵押登记。处置被抵押的宅基地上房屋时，受让人只能是本集体经济组织和有申请使用宅基地资格的集体经济组织成员。
根据《国发45号文》，农民住房财产权抵押贷款试点工作于2017年12月底前完成，此后，尚未出台接续性文件，但是，结合2020年8月农业农村部《对十三届全国人大三次会议第9175号建议的答复》、《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》、《津农委4号通知》以及2022年政府工作报告等文件，可以窥见，在全面推进乡村振兴、加强乡村建设的大背景下，国家有关部委正稳慎推进农村宅基地制度改革试点，农民住房财产权抵押贷款工作已纳入宅基地制度改革统筹考虑，将在改革试点框架下继续探索赋予农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能。