关于防疫期间过度执法问题的几点反思

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防疫期间过度执法问题的基本现状
防疫期间过度执法问题的原因分析
防疫期间过度执法问题的解决对策
关于防疫期间过度执法问题的几点反思
2月5日，习总书记在全面依法治国委员会第三次会议上强调：“各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。各有关部门要明确责任分工，积极主动履职，抓好任务落实，提高疫情防控法治化水平，切实保障人民群众生命健康安全。”为此，笔者在习总书记讲话精神的指导下，简要谈谈当前防疫工作中的过度执法问题。
一、防疫期间过度执法问题的基本现状
自新冠肺炎疫情发生以来，各种不规范、不文明的执法现象层出不穷，新闻媒体也争相报道。比如《南方都市报》报道的一起恶性执法事件：湖北省孝昌县的一户村民在自家房屋内打麻将，防疫执法人员到达现场后，在没有批评、教育前，直接辱骂、殴打涉事人员，并当场砸毁了麻将桌；比如《今日头条》报道的四川省南江县派出所民警在防疫检查卡口强制带离村民的暴力执法事件；再比如新浪网报道的河南某居民因不带口罩而被防疫执法人员实施捆绑……
那么，上述类似的行为均属于过度执法行为吗？我们不禁要思考，到底什么是过度执法行为？客观上讲，过度执法的概念及内涵还未在当前理论界形成共识，但是，根据2月24日司法部印发的《关于推动严格规范公正文明执法为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》（下称《意见》），我们可以略知一二。《意见》规定，“在采取强制隔离、封闭场所、交通检疫等防控措施和应急处理措施时，依法审慎作出决策，避免过度执法，尽量最小程度地减损公民、法人和其他组织的权益”，由此，笔者认为，从行政法的基本原则的角度出发，过度执法行为是一种违反合理行政原则的行政行为，具体来说，该行为违反的是合理行政原则中的比例原则，即具有执法主体资格的执法人员在执法的过程中，并没有坚持执法的必要性和适当性原则，并没有以对执法对象造成最小损害后果的方式适度执法。基于此，不具有执法主体资格的人员实施所谓的“执法行为”，并不在本文的讨论范围之内。
疫情期间，过度执法行为不仅不利于国家防疫工作的开展，而且也伤害了老百姓的人身健康权利和财产权利，更加损害了政府的权威形象，是一种赤裸裸地违法甚至犯罪行为。
（一）过度执法阻碍了国家防疫工作的正常开展
当前，经过艰苦努力，我国疫情形势出现积极变化，防控工作取得积极成效，但依然处于关键阶段。这是一个特殊时期，对普通民众来讲，经过一段紧张和惶恐之后，不免产生放松心理，而对防控人员来讲，长时间工作压力之下，也难免出现急躁情绪。两种情绪对撞，导致双方冲突增加，防控人员过度、过激防控的现象频发。有的防控人员冲入村民家中打砸，有的防控人员捆绑不戴口罩的村民，这些不当行为引起舆论广泛质疑，从某种程度上也消减了防控工作的正当性、合法性，给疫情防控带来负面影响。当前个别地方在疫情防控工作中存在的简单粗暴的执法问题，无疑会阻碍防疫工作的正常开展。
（二）过度执法侵害了公民的合法权利，增加了执法成本
防疫期间，执法人员的过度执法行为可能会侵犯公民的个人隐私权、住宅安宁权、人身健康权、名誉权、财产权等等。此外，防疫人员过度执法会导致执法难度加大，成本增加。中央和地方政府动用专门的财政资金给执法人员配备了专门的防疫装备，但它们不是用于对抗老百姓的。暴力执法和暴力抗法可能会导致不必要的流血事件，使得部分资金用在了伤员的治疗、赔偿以及危机公关；同时政府还需利用财政资金解决过度执法引起的官司。而众所周知，财政来源于纳税人，最终损害的都是老百姓的利益。
（三）过度执法行为损害了政府形象，加剧了社会矛盾
过度执法的一个最直接的结果就是暴力抗法。被执法者往往是社会的弱势群体，他们主观上并不想触犯法律，仅仅是为了养家糊口，当他们最基本的生存保障遭到破坏时，就不可避免的产生“你不让我活，你也别想活”的思想。暴力抗法的出现又会激化暴力执法，使之更加疯狂，暴力执法、野蛮执法、无理执法、联合滥用执法都会让原本脆弱的社会生态更加恶化。执法者代表的是整个政府，人们不会考虑执法人员的素质，当暴力执法出现时，人们就会对政府这个主体产生不满。人们总是同情弱者，一旦媒体曝光暴力执法，社会就会怨声载道，甚至被别有用心的人所利用，更加激化公民对政府的不满，严重影响政府和群众之间的鱼水关系，打散政府和群众的血肉联系，加剧社会矛盾，阻碍和谐社会的构建。
二、防疫期间过度执法问题的原因分析
（一）执法人员的法治思维、法治理念欠缺
当前，少数执法人员未牢固树立法治思维，尤其是面对规范执法的高标准、严要求，没有做到严格公正规范文明执法。一些执法人员刚性执法较多、柔性执法较少，尊重保障人权意识、服务群众意识、主动接受监督意识不到位。部分单位、少数领导和执法人员没有在思想上真正树立法治理念、法治思维，对事关民生的小问题未予充分重视，运用法治思维和法治方式治理社会的能力还有待加强。因此，没有做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针。
（二）防疫执法队伍不专业，执法人员缺乏培训
在过度执法的人员中，具有法律专业背景的人才偏少，执法实践与培训不足。相对于城市的防疫工作执法人员来说，农村的大部分执法人员专业性不足、流动性较大，且多半没有受到相关的专业培训，因此无法保证一支相对稳定的执法队伍。同时，日常勤杂事务较多，主观上也限制了执法队伍钻研业务的积极主动性。大部分执法人员的业务比较单一，接触较为复杂执法问题的机会也相对较少，执法干部难以积累较为丰富的办案经验，导致执法办案人员在应对突发问题时容易产生急躁等负面的情绪，最后导致过度执法。
（三）防疫执法制度不健全，执法依据不清晰
当前，虽然存在部分执法人员法治观念不强、执法经验不足的问题，但是从我国当前的防疫制度和立法方面来说，依然存在着防疫制度不健全、执法依据不明晰的问题。在防疫制度层面，虽然中央和地方的都有专门的防疫工作指挥部，但是各指挥部的法律职责、工作程序等内容并不健全，发生问题时相关人员责任不明，追责时较难。在执法依据方面，虽然我国出台了《传染病防治法》，但是该法的内容和相配套刑法规范欠缺，我国当前单一化的刑法立法模式问题凸显，建议出台关于惩治阻碍防疫工作的附属刑法。
三、防疫期间过度执法问题的解决对策
针对当前个别地方在疫情防控工作中存在的简单粗暴等问题，公安部于2月18日发文强调：“全国公安机关和广大公安民警要在当地党委的统一领导下，坚决贯彻党中央的决策部署，坚持依法履行职责，坚持严格规范公正文明执法，严禁过度执法、粗暴执法。”笔者认为，单纯的政策还不足以解决过度执法问题，建议注重以下几个方面的对策：
（一）提高防疫执法工作的政治站位，树立正确的执法理念
面对当前严峻的防疫工作，习总书记曾在多次会议上强调执法工作的重要性，要做到合法、合理执法。为此，笔者认为，执法人员在防疫执法工作中应当坚持以下原则：
1.防疫执法要坚持合法行政原则。合法行政原则要求执法主体合法、执法权限合法、执法行为符合法定程序。执法主体合法主要包括执法主体资格、权力来源合法。（1）主体合法。在我国，行政主体是享有公共行政权力，能够以自己的名义进行行政活动并独立承担由此产生法律后果的组织，因此执法主体的权力必须来自法律法规和规章的授权。（2）执法权限合法。执法主体在行使执法权的过程中必须有法律依据，应当在法律法规赋予的行政职权的范围内进行。不得超越职权或滥用职权。行政权比起其他权力更容易侵犯公民的合法权益，根据依法行政的原则，行政主体在对行政相对人实施行政行为时，其依据必须合法，特别是在行政主体在实施对行政相对人不利益的行政行为时，必须要遵循法律的规定。（3）程序合法。即执法行为必须符合法定程序。即执法主体必须严格按照法律规定的程序，包括事前程序，事中程序和事后程序。当人民群众对执法行为不服时，有权利通过提起行政复议和行政诉讼等途径来救济自己的合法权益。
2.防疫执法要坚持合理行政原则。行政法的合理行政原则，主要是指行政主体在行政行为的过程中必须合法，并具备客观、公正、合比例等基本要素。（1）公平公正原则。执法主体在行使职权时要平等的对待每一个行政相对人，不得偏袒任意一方行政相对人。做到公平公正，树立宪法法律权威，切实维护行政相对人的合法的权利。（2）正当裁量原则。行政法中的正当裁量原则主要包括两层含义：第一，行政主体的行政行为的动机和目的应当具有合理性。第二，行政主体在行政行为的过程中要做到考虑相关因素排除不相关因素。（3）比例原则。现代法治国家中，比例原则是最具有可实行的原则，应有普遍的适应性。在我国，广义的比例原则是指行政机关在进行行政行为时，是行政行为所造成的负面影响与公民的个人利益相适应，采取对行政相对人尽可能小的的行政干预方式，国家措施必须适合于增进或实现所追求的目标或目的。
总而言之，防疫期间，正确的执法思想是加强执法规范化建设的重要保证，是做好防疫执法工作的前提和基础。没有正确的执法理念，再好的制度在执法实践中也会被扭曲。权为民所用，利为民所谋，情为民所系。“执法为民”是我们执法人员的应有之义。要进一步树立正确的执法理念，深入开展社会主义法治理念教育，打牢执法为公、执法为民的思想基础，树立对公平正义的价值追求，教育引导广大执法创新执法理念，既要坚持严格、公正、文明执法，又要坚持理性、平和、规范执法。这就要求民警摆正自己的位置，端正执法思想，切实做到严格、公正、文明执法，切实做到为人民服务。
（二）健全防疫执法制度，完善疫情防治工作的相关法律
当前，我们的防疫执法工作制度较为欠缺，缺乏系统的文件予以规范。相关涉疫方面的法律，尤其是刑法，缺乏专门的法律规范。在立法完善方面，我比较赞成童德华院长的建议，即：应根据传染病防治中极有可能出现的应急性事态，整合刑法规范，可以着眼于通过完善《传染病防治法》附属刑法的规定来实现这个任务。在立法完善中，要以刑法典规定为依据，从提高民众守法意识和能力、严格执法、公正司法的法治目标出发，针对不同的主体、不同的行为类型涉及附属刑法的体系，从而不仅有助于实现普法效果，还能实现一般预防的效果，并真正有助于司法公正裁判。相应的，法律的完善能够为执法者提供更好地指引与参考。
（三）大力加强防疫执法队伍建设，规范执法行为
一是要“开源”。在挑选防疫执法工作者时，要优先挑选具有法律专业背景和执法经验的人员，在确保各单位均具有分配一定数量法律专业干部的前提下，向业务量重、执法办案实践较多的单位倾斜分配，提高执法队伍中法律专业干部的比重。二是要“截流”。法律专业人才数量毕竟是有限的，要想提高防疫执法队伍建设水平，关键是要挖掘内部潜力，加强培训教育，提高队伍整体素质。坚持把教育培训置于执法规范化建设的先导性和基础性地位，以“素质大提升”为依托，以理念、素质、能力为核心要素，突出抓好以执法规范化建设为主要内容的教育培训工作。
（四）完善防疫执法管理体系，规范执法监督
建立一套科学完善的防疫执法管理体系，是保证严格规范公正文明执法，不断提高执法质量的最有效举措。要从各个流程和环节上健全完善执法管理体系，切实切除病灶、堵塞漏洞。
一是要抓执法行为标准化。执法规范化建设归根结底还是要落实在每一起执法行为中。提高执法规范化水平，首先要让执法活动主体清楚怎样执法、要达到什么样的标准。针对相关人员在执法过程中不作为、不愿为、不勇为、乱作为等群众反映强烈的突出问题，认真调查研究，在巩固落实现有各项工作制度规范的基础上，进一步健全完善规范流程，让执法有标准，让考核监督有依据。
二是要抓执法源头规范化。要坚持把抓源头规范落实，作为提高执法质量、增进群众满意的根本途径和有效措施，增强规范意识和证据意识，充分用好执法记录仪、录音电话、内部视频监控等载体，通过正面引导、过程监督和考核倒逼，确保执法初始环节的规范高效。对近几年花大投入改造完成的执法办案场所，必须要强化日常使用管理，严格落实规章制度，养成习惯、规范使用，严防执法安全事故。
三是要充分发挥“执法评审情况通报制度”的作用。坚持对突发性、热点性的案件集中评审工作机制，对已办结的执法纠纷进行随机抽查评审，及时对执法中发现的问题，做好定期通报，督察及时跟进，督导整改。
四、小结
疫情期间，过度执法行为违反的是行政法中合法行政与合理行政原则，它阻碍了国家疫情防控工作的推进、损害了公民的合法权益，同时也损害了政府的形象，增加了防疫执法工作的成本。防疫工作的执法也是此次疫情防控工作的主力军，必须有法治定力，坚持严格规范公正文明执法。对那些严重破坏疫情防控秩序，主观恶意强、后果严重、影响恶劣的违法犯罪活动，要严厉打击，绝不手软。但对那些并不影响防控大局，没有给他人造成伤害的行为，应该依法审慎对待，特别要尊重公民的权利和尊严，不能突破法律边界，把执法变成过度执法。同时，执法人员还应该帮助和指导防控人员依法防控。
疫情就是命令，防控就是责任。疫情当前，执法者更应该依法执法，既不放纵违法者，也不过度惩治违法者。唯有守望相助，才能共克时艰。