投诉举报人是否具有行政诉讼的主体资格

最高人民法院指导案例77号
案例名称：罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案
案情简介
原告罗镕荣诉称：2012年5月20日，其在吉安市吉州区井冈山大道电信营业厅办理手机号码时，吉安电信公司收取了原告20元卡费并出具了发票。原告认为吉安电信公司收取原告首次办理手机号码的卡费，违反了《集成电路卡应用和收费管理办法》中不得向用户单独收费的禁止性规定，故向被告吉安市物价局申诉举报，并提出了要求被告履行法定职责进行查处和作出书面答复等诉求。被告虽然出具了书面答复，但答复函中只写明被告调查时发现一个文件及该文件的部分内容。答复函中并没有对原告申诉举报信中的请求事项作出处理，被告的行为违反了《中华人民共和国价格法》《价格违法行为举报规定》等相关法律规定。请求法院确认被告在处理原告申诉举报事项中的行为违法，依法撤销被告的答复，判令被告依法查处原告申诉举报信所涉及的违法行为。
被告吉安市物价局辩称：原告的起诉不符合行政诉讼法的有关规定。行政诉讼是指公民、法人、其他组织对于行政机关的具体行政行为不服提起的诉讼。本案中被告于2012年7月3日对原告做出的答复不是一种具体行政行为，不具有可诉性。被告对原告的答复符合《价格违法行为规定》的程序要求，答复内容也是告知原告，被告经过调查后查证的情况。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
法院生效裁判认为：关于吉安市物价局举报答复行为的可诉性问题。根据《行政诉讼法》第十一条第一款第五项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，人民法院应受理当事人对此提起的诉讼。本案中，吉安市物价局依法应对罗镕荣举报的吉安市电信公司收取卡费行为是否违法进行调查认定，并告知调查结果，但其作出的举报答复将《关于江西电信全业务套餐资费优化方案的批复》（以下简称《批复》）中规定的UIM卡收费上限标准进行了罗列，未载明对举报事项的处理结果。此种以告知《批复》有关内容代替告知举报调查结果行为，未能依法履行保护举报人财产权的法定职责，本身就是对罗镕荣通过正当举报途径寻求救济的权利的一种侵犯，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一条第六项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的范围，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
关于罗镕荣的原告资格问题。根据《行政诉讼法》第二条、第二十四条第一款及《行政诉讼法解释》第十二条规定，举报人就举报处理行为提起行政诉讼，必须与该行为具有法律上的利害关系。本案中，罗镕容虽然要求吉安市物价局“依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费”，但仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益，向吉安市物价局进行举报，并持有收取费用的发票作为证据。因此，罗镕荣与举报处理行为具有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格，依法可以提起行政诉讼。
关于举报答复合法性的问题。《价格违法行为举报规定》第十四条规定：“举报办结后，举报人要求答复且有联系方式的，价格主管部门应当在办结后五个工作日内将办理结果以书面或者口头方式告知举报人。”本案中吉安市物价局作为价格主管部门，依法具有受理价格违法行为举报，并对价格是否违法进行审查，提出分类处理意见的法定职责。罗镕荣在申诉举报函中明确列举了三项举报请求，且要求吉安市物价局在查处结束后书面告知罗镕荣处理结果，该答复未依法载明吉安市物价局对被举报事项的处理结果，违反了《价格违法行为举报规定》第十四条的规定，不具有合法性，应予以纠正。
裁判结果
江西省吉安市吉州区人民法院于2012年11月1日作出（2012）吉行初字第13号判决：撤销吉安市物价局《关于对罗镕荣2012年5月28日〈申诉书〉办理情况的答复》，限其在十五日内重新作出书面答复。
律师解读
关于吉安市物价局举报答复行为的可诉性、合法性问题，本文暂不做讨论，就原告的主体资格问题，该指导案例基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害原告自身合法权益，原告与举报处理行为具有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格。
司法实践中对于投诉举报案件中的投诉举报概念并未做区分，而是混同使用。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》对投诉举报的概念以及处理各自所适用的程序进行了明确的规定。所谓投诉是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。举报则是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。行政机关处理投诉案件适用的是行政调解程序，处理举报案件适用的是行政处罚程序。
那么，作为投诉举报人，是否具有行政诉讼原告主体资格？《行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”
依据上述规定，投诉人为维护自身合法权益向行政机关投诉，其因具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理而提起的行政诉讼，属于与行政行为有利害关系，具有行政诉讼主体资格。但就举报人而言，就其向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为是否具有提起行政诉讼的主体资格，应该判断举报人自身与违法行为是否具有利害关系。
就举报人与举报处理结果是否具有利害关系，实践中存在一部分争议。依据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》《市场监督管理行政处罚程序规定》，处理举报案件适用的是行政处罚程序，从程序而言可以分为两个阶段，第一阶段是线索核查阶段，第二阶段是行政处罚程序阶段。即行政机关接到举报案件，先进行举报线索的基础调查、核查工作，在对举报线索甄别后，依据案件具体情况作出是否立案的决定，若不予立案，则举报案件调查结束；若作出立案的决定，则进一步开展立案后的调查工作，最后作出是否处罚的决定。上述程序中，是否立案的决定应在法定期限内向举报人进行告知，是否处罚的决定并不需要向举报人进行告知，但处罚结果会依照规定在相关平台进行公示。故对于是否立案的决定以及是否处罚的决定，举报人与此是否具有利害关系，是否有权提起诉讼？
举报人对处罚决定是否具有利害关系的问题，司法实践认知相对统一，即举报人对处罚决定并无利害关系，无提起诉讼的权利。针对举报人对立案决定是否具有利害关系，是否有权提起诉讼的问题，一部分人认为：是否立案直接关系到认定被举报的违法行为事实是否存在，被举报人是否会受到行政处罚，因此关系到被举报人侵害举报人的违法行为是否得到规范的问题，故举报人对是否立案的决定有提起行政诉讼的权利。司法实践中对于此类的诉讼多数法院也认定符合受理范围。另一部分人认为：是否立案决定与是否处罚的决定属于同一性质，与举报人并无直接的利害关系，举报人只是提供违法行为的线索，市场监管局依据该线索如何认定，作出何种处理结果系与被举报人之间存在利害关系，且《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》是基于行政管理秩序的维护所产生的针对不特定公众所提供的一般性保护，并非针对特定的对象提供的个别性保护，因此是否立案的决定与举报人并无直接的利害关系，举报人无权提起诉讼。值得注意的是在此观点下，举报人并非对举报处理行为完全没有提出异议的权利，市场监督局对举报案件未进行核查处理，或对是否立案的结果未告知举报人，即未履职或未完全履职，举报人对此有权提起行政诉讼。