需批准、请示、汇报行政行为主体的认定问题分析

对于大部分的行政行为来说，其都是由相关行政机关在自己的职权范围内作出、以自己的名义向行政相对人公布，行为主体的认定不存在争议。但由于行政管理的复杂性与行政行为的多样性，不同的行政行为在作出前所需要经过的程序也不尽相同，目前仍存在部分行政行为在行政机关作出前，需要履行向上级（不限于上一级，下同）机关请示、汇报等程序，待上级机关批准或答复后方可作出的情况，在这种情况下，如何认定行政行为的主体，也就是如何认定行政诉讼的适格被告和行政复议的适格被申请人，是作出行政行为的机关还是作出批准或答复的上级机关，在理论界和实践中均存在较大争议。
一、需批准行政行为主体的认定问题
对于需批准行政行为主体的认定问题，在认定行政复议的被申请人时，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条对此有明确规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”但该条与最高人民法院2000 年3月8日公布的法释【2000】8号《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称法释【2000】8号解释）第十九条存在冲突，该第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”由于上述规定的矛盾之处，在实践中引发了较多的冲突和争议。虽然法释【2000】8号解释目前已被最高人民法院2015年4月22日公布的法释【2015】9号《关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称法释【2015】9号解释）所取代，但由于法释【2015】9号解释对该矛盾之处并未作出明确规定，故在目前的诉讼制度下，上述冲突仍然存在。例如，某一行政行为，系下级行政机关经上级行政机关批准后，以自己的名义对外作出，如果这个行政行为既可以复议，也可以直接诉讼的，那么，如果当事人选择不同的救济途径，就会发生行政诉讼的被告完全不同的现象。
仅从两个条文的规定来看，最高人民法院法释【2000】8号解释第十九条的规定更符合行政行为的内在规律，在实践中也具备更强的可操作性，即以在对外发生法律效力的文书上署名的机关作为行为主体，采用“署名主义”标准。
因为行政机关上下级之间报批和批准的行为从本质上来说是一种内部行政行为，对外不产生法律效力。对于行政相对人来说，其在提起行政诉讼或复议程序时，在很多情况下对行政机关的内部报批程序并不了解，对批准机关是谁并不知情，其只能依据对其产生法律效力的文书上的署名来确定诉讼的被告或复议的被申请人，如果要求行政相对人将批准机关列为复议被申请人，则将会给行政相对人造成不必要的障碍。而在法律文书上署名也表明了署名行政机关具备相应的职权和独立承担责任的能力，其可以成为行政诉讼的适格被告和行政复议的适格被申请人。当然，如果批准的机关在对外发生法律效力的文书上也进行了署名，则其毫无疑问是该行政行为的主体或者是共同主体。
二、需请示、汇报行政行为主体的确定问题
在实践中，除了法律、法规、规章明文规定需要经过上级机关批准的行政行为外，还存在着部分经过请示、汇报而作出的行政行为。对于这部分行为，虽然没有法律、法规、规章的明文规定需要请示、汇报，但由于行政机关内部的工作程序，下级行政机关在作出行政行为前需要履行向上级机关请示、汇报的程序或者自行主动向上级机关请示、汇报，以获得上级机关对该行为的指示、答复、支持、备案等。
对于该类行政行为，如果仅仅是程序上的请示、汇报，行政行为并不体现上级机关的意志，亦没有上级机关的署名，则毫无疑问应以署名的下级机关为行为主体。如果行政行为经过请示、汇报，最后以上级机关的名义作出，则应以署名的上级机关作为行政行为的主体。如果行政行为经过请示、汇报，最后以上级机关和下级机关共同的名义作出，则应以上级机关和下级机关作为行政行为的共同主体。如果行政行为经过请示、汇报，下级机关根据上级机关的指示或意见对行为进行了修改，但仍以下级机关的名义作出，则仍应以署名的下级机关作为行政行为的主体。
综上，笔者的意见是无论是需批准的行政行为，还是需请示、汇报的行政行为，对于行政行为主体的认定均应采用“署名主义”原则，即以在向行政相对人公布的法律文书上的署名作为认定行为主体的标准。署名认定标准有利于行政相对人清晰地确定行政诉讼的被告和复议的被申请人，避免因被告或被申请人的不正确而导致诉讼或复议被驳回的风险，有利于行政争议的解决。至于署名行政机关与其上、下级机关之间的责任承担问题，则可以通过内部责任分担或追责来解决。