不动产登记机关能否主动撤销房产登记

行政机关咨询：
我单位为某业主办理了不动产登记并发放了房产证，但后来发现，业主使用了虚假证明材料获取了房产证书，现行的《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》规定不动产登记应当依照当事人的申请进行，我们多次通知业主前来处理，但对方都置之不理，我们能否主动撤销这名业主的房产登记呢？
一、不动产登记应当依当事人申请进行，但行政机关也可以依职权撤销或者注销不动产登记。
1.《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》是为方便人民群众办理不动产登记的专门规定，并不能反向推导出不动产登记必须且只能依申请进行。
《不动产登记暂行条例》第1条规定：为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，根据 《中华人民共和国物权法》等法律，制定本条例。
《不动产登记暂行条例实施细则》第1条规定：为规范不动产登记行为，细化不动产统一登记制度，方便人民群众办理不动产登记，保护权利人合法权益，根据《不动产登记暂行条例》，制定本实施细则。
法律语言是非常严谨的，多一字少一字，意义都大不相同。从立法目的可看出，两部法律规范是为了规范登记行为，方便人民群众申请不动产登记，是从群众申请不动产登记的角度制定的法律规定，并非是对不动产登记的所有相关问题作出的法律规定，否则《不动产登记暂行条例》第1条规定就会是，“为规范不动产登记，保护权利人合法权益，根据 《中华人民共和国物权法》等法律，制定本条例。”
也就是说，群众申请不动产登记的，必须适用《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，但我们不能反向推导出所有的不动产登记相关行为，都必须依申请作出，更不能推导出，不动产登记的法律规范，只有《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》。
2.《不动产登记暂行条例实施细则》没有将不动产登记限定为必须依据申请进行，而是规定了例外情形。
《不动产登记暂行条例实施细则》第2条规定：不动产登记应当依照当事人的申请进行，但法律、行政法规以及本实施细则另有规定的除外。
该条文明确规定了不动产登记，依申请进行是原则，但也存在例外情况，只要符合法律规定，即使没有当事人的申请，行政机关也可主动撤销或者注销不动产登记。
3.撤销错误的行政行为是现代行政法律制度赋予行政机关的重要权能，《不动产登记暂行条例》也无行政机关不能主动撤销或者注销不动产登记的具体规定。
行政行为一旦作出，即具有确定力。但是，对于事实错误或不当的行政行为，不动产登记机构具有自我纠错的权力和职责。
《行政诉讼法》第62条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。”根据该条规定，行政诉讼中作为被告的行政机关，均有权自我纠正错误的被诉行政行为。推而广之，行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，同样具有自我纠错的法定职权。
行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为以及确认违法等方式。从严格依法行政的角度而言，对于所有存在瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。
4.原《土地登记办法》、《房屋登记办法》规定的行政机关可以依职权撤销或者注销不动产登记，对现行的不动产登记法律制度仍然具有重大的指导意义。
《房屋登记办法》第41条规定：“经登记的房屋所有权消灭后，原权利人未申请注销登记的，房屋登记机构可以依据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效征收决定办理注销登记，将注销事项记载于房屋登记簿，原房屋所有权证收回或者公告作废。”
第81条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”
《土地登记办法》第54条规定：“当事人未按照本办法第五十一条、第五十二条和第五十三条的规定申请注销登记的，国土资源行政主管部门应当责令当事人限期办理；逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可直接办理注销登记。”
《不动产登记暂行条例实施细则》第17条规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：……（四）依职权注销登记……”
此条虽未明确规定依职权注销登记的适用范围，却明确将依职权注销登记罗列其中，足以证明实施细则保留了登记机构依职权注销的权限，换言之，虽然《不动产登记暂行条例》及其实施细则没有了行政机关可依据职权主动撤销或者注销不动产登记的具体规定，但原《土地登记办法》和《房屋登记办法》仍有其适用价值和指导意义。
二、行政机关依据职权撤销或者注销不动产登记，必须严格依法进行，防止权利的滥用。
1.符合变更登记条件的，行政机关应当首先依法变更而不是撤销不动产登记。
《不动产登记暂行条例实施细则》虽然未对撤销登记作出明确规定，但却在第79、80、81条中明确了登记机构可以依职权进行更正登记。这两者从实质上讲都是纠正错误登记的手段和方式，其目的都是为了消除错误登记簿与真实权利状态不一致的情况，从而保护真正权利人的合法权利。
但是，二者依然存着区别：
第一，职权的性质不同。撤销登记属于行政行为，而更正登记属于登记行为。
第二，纠正的范围不同。更正登记一般是指纠正已经载入登记簿的具体事项的错误，例如面积、地址等自然状况，涉及共有权、他项权等部分权利状况。而撤销登记一般是指对登记簿记载权利的完全消灭。
第三，产生的后果不同。绝大多数的更正登记是对登记簿的部分改正，登记簿更正后依然保留正确合法的记载事项，而撤销通常是纠正权利归属的错误，是对原登记的根本否定与推翻，撤销后的权利应恢复到登记前状态。
撤销不动产登记的法律后果远远大于变更登记，故对于轻微的错误登记行为，行政机关应当首先考虑更正登记。
2.不动产登记的撤销行为关系到权利人的重大财产权，行政机关应当谨慎行使。
《行政诉讼法》第70条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
该司法判决标准同样适用于行政机关依职权撤销不动产登记，且应当严格作为行政机关撤销不动产登记的唯一判断标准。在这个标准判断基础上，对于伪造利用登记材料虚假登记、骗取登记的行为，行政机关应积极作为，主动行使撤销职权。
3.不动产权利已经“消灭的材料”是办理注销登记的法定必备条件，故对于不动产真实权利已经消灭的，应当注销而非撤销。
《不动产登记暂行条例实施细则》第28条规定：有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：（一）不动产灭失的；（二）权利人放弃不动产权利的；（三）不动产被依法没收、征收或者收回的；（四）人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；（五）法律、行政法规规定的其他情形。
不动产登记的注销是以不动产权利的灭失为核心，不动产灭失后或者不动产权利丧失后，当事人可以主动申请注销不动产登记，当事人没有主动申请的，行政机关也可以依职权注销。
4.不动产登记撤销或者注销前，应当告知有关利害关系人并进行公告，履行正当程序。
《不动产登记暂行条例实施细则》第17条规定：有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：（三）依职权更正登记；（四）依职权注销登记；
公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日。公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或者异议不成立的，应当及时记载于不动产登记簿。
案例索引：《泮阿香、林金菊、林贞花等行政复议再审审查与审判监督行政裁定书》（2019）浙行申913号
法院认为：台州自规局事先在作出注销登记行政行为前，将注销登记的事实理由通知了作为户主的林金春，同时告知其前来办理注销登记，并根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条第一款第四项、第十八条、第二十三条的规定在注销登记前依法进行了公告，告知了复查的权利，最后公告2063号证作废，将注销事项记载于不动产登记簿，并无不当。但其在注销登记公告中未明确公告期，以及在《不动产注销登记通知书》中将实际未完全灭失的涉讼房屋以灭失作为注销的理由之一告知林金春欠妥，鉴于其实际公告期已不少于规定的15个工作日，故一审法院对此予以指正，也无不当。
不动产登记的撤销和注销法律后果相同，都是消灭了原有的不动产权属登记，故不动产登记的撤销，也应参照不动产登记的注销，在撤销前告知利害关系人，并进行公告。
三、郧和律师实务建议
1、不动产登记原则上是依据当事人申请进行，但行政机关也可以依职权变更、撤销、注销不动产登记。
2、行政机关依职权变更、撤销、注销不动产登记时，应当根据客观事实的不同，选择适用不动产登记的变更、撤销、注销，原则上，行政机关应当首先采用变更登记，其次是注销登记，最后才是撤销登记。
3、行政机关依职权变更、撤销、注销不动产登记的，应当严格遵守法定程序，在作出具体行政行为前告知利害关系人并依法公告。
4、行政机关依职权变更、撤销、注销不动产登记的，应客观评估行政复议或行政诉讼法律风险，做好行政复议或者行政诉讼预案。