一、問題的提出
根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的要求，拟建PPP項目需要經過可行性評估。《管理辦法》發佈前後，各級地方政府出台的規範文件對PPP項目可行性評估作了相應規定：《福建省人民政府關於推廣政府和社會資本試點的指導意見》要求政府或授權組織实施單位要對擬实施PPP的項目進行合規性評估，《廈門市推廣運用政府和社會資本合作模式实施方案》要求在項目識別階段必須對可实行PPP模式的項目進行合規性評估論證。這兩部地方規範性文件都要求PPP項目可行性評估必須包含“合規性”的評估內容，但皆未提及合規性指向的具体內容。為何可行性評估必須包含合規性的要求而非“合法性”的要求，這是否意味其間存在“合規性”與“合法性”的差別？“合規”是指合乎規章還是合乎規划？抑或合乎法規？
二、“合規性評估”解析
（一）合法性與合規性
合法性評估指PPP項目是否符合現行法律、法規及規章的規定，它是對進行中或已完成狀態的PPP項目的法律評價。由於拟建PPP項目可行性評估處於項目立項階段，項目实施方案尚未成型，項目实施主体及其他合作關係主体尚不明確，“合法性評估”不足以準確概況“合規性評估”的含义，這也是立法機關未採用“合法性”而選用“合規性”概念的緣由。
（二）“合規性”釋义
《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第十二條規定：“特许经营可行性评估应当主要包括以下内容：（一）特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等；（二）相关领域市场发育程度，市场主体建设运营能力状况和参与意愿；（三）用户付费项目公众支付意愿和能力评估。”我們認為，該條對可行性評估的內容規定主要側重於經濟效率和社會效率，并未提及可行性評估要求包含合規性的內容。但《管理辦法》第九條第二款規定：“特许经营项目应当符合国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、区域规划、环境保护规划和安全生产规划等专项规划、土地利用规划、城乡规划、中期财政规划等，并且建设运营标准和监管要求明确。”該條對PPP項目應符合規划條件作了具体要求。
PPP模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担的合作关系，它具有不同於一般合作建設的特點，不同的規範性文件對PPP適用范围和運作特點皆有作相應要求。因此我們認為，由於可行性評估處於項目立項階段，項目实施方案尚未成型，項目合作關係主体尚不明確，PPP項目合規性評估的“合規”系指合乎規划與規範的含义，而“合規性評估”主要指PPP項目是否符合法律、法規、規章及其他規範性文件的規划條件的評估工作。
（三）“合規性評估”的評估內容
拟建PPP項目種類繁多，且來自不同的行業領域，並非任何一個項目都符合PPP模式的含义。同時，由於拟建PPP項目需要佔用土地和城市空間，我們認為PPP項目合規性評估應包含下列內容：
1、項目適用PPP模式的合規性分析
（1）PPP模式適用於基礎設施和公用事業建設，拟建PPP項目應符合公用事業範疇
依據現行PPP規範性文件的規定，政府主要在交通、能源、市政、環保、保障性安居工程、醫療和養老服務等基礎設施和公用事業項目，以特許經營的方式实施PPP模式。各類文件都強調PPP模式的適用范围僅限於基礎設施與公用事業項目，但都以舉例式表達公用事業的範疇，何謂公用事業并未作具体定义。公用事業具備公益性的特征，只有符合公益性的項目才屬於公用事業的範疇。換言之，具有公益性的項目才符合PPP模式的適用范围。
那么何谓公益性?目前尚没有统一的认定标准，但可以依據下列規範性文件的規定作為認定公益性項目的參考標準：
《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电[2013]20号）：公益性项目的债务仅包括用于交通运输（铁路、公路、机场、港口等）、市政建设（地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等）、保障性住房、土地收储整理等的债务。
《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）：“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。
发改委在审核发行企业债中对于平台债和产业债的分类认定中规定：公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。公益性项目包含但不限于以下几类：①城市开发、基础设施建设项目：包括城市基础设施建设、市政建设、园区开发、建设等；②土地开发项目：包括土地整理、土地储备管理等；③公益性住房项目：包括棚户区改造、保障房、安居房、安置房、经济适用房、廉租房等；④公益性事业：包括垃圾、污水处理、环境整治、水利建设等。准公益性项目是指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。准公益性项目包含但不限于以下几类：①公共服务项目：包括供水、供电（电力）、供气、供热等；②公共交通建设运营项目：包括高速公路投资运营、铁路、港口、码头、机场（民航）建设运营、轨道交通建设运营、城市交通建设运营等。①
上述三份文件對公益性項目的認定作了有益探索，這可以作為認定拟建項目是否具備公益性的有力參考。
（2）拟建項目應具備PPP模式的特點
《政府和社会资本合作模式操作指南》规定：“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》规定：“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，……优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”财政部的这两部规范性文件从PPP模式的适用条件概况了PPP模式的主要特点，具備這些特點的基礎設施和公用事業項目才適宜採取PPP模式。因此拟建項目是否具備PPP模式的特點應納入合規性評估的考察內容。
2、項目符合土地規划/計划的合規性分析
（1）項目用地應當符合土地利用总体规划
土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，也是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。根據國家相關規定，各地区各部门各行业编制的城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划，都应当与土地利用总体规划相衔接。建設項目用地实現預審管理制度，国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，需要对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。凡不符合土地利用总体規划，沒有農用地轉用計划指標的建設項目，皆不得通過項目用地預審。因此，拟建PPP項目合規性評估必須包含“項目用地必須符合地方土地利用总体規划”的內容。
（2）項目用地應當符合土地利用年度計划
土地利用年度计划是根据土地利用总体规划和国民经济发展计划，对年度内各项用地数量的具体安排（包括；新增建设用地量，土地开发整理补充耕地量和耕地保有量等的具体安排），它是实施土地利用总体规划的主要措施，也是当年农用地转用审批、建设项目立项审查和用地审批、土地开发和土地管理的依据。地方政府每年對土地利用編制相應指標，拟建項目用地不得突破土地利用年度計划指標。如廈門市国土资源与房产管理局制定的《2014年国有建设用地供应计划》，其中在2014年土地供应总量計划中公共管理与公共服务用地200公顷，工矿仓储用地250公顷。根據該項計划，該年度內拟建物流項目建設用地不能突破250公頃的指標。因此，PPP項目的合規性評估應當包含是否符合土地利用年度計划的內容。
3、項目符合城市規划的合規性分析
城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。它包含城市总体規划和詳細規划（控制性詳細規划和修建性詳細規划），主体功能區規划、區域规划、環境保護規划和安全生產規划等專項規划。依照城鄉規划法的規定，城市規划區內的建設活動應當符合規划要求。由於城市总体規划包含功能分區、用地佈局、禁止或限制或適宜建設的地域范围及其他各類專項規划，且基礎設施和公共服務設施用地還是城市总体規划的強制性內容，如果拟建PPP項目不符合城市总体規划或其他專項規划的要求，項目建設方案必然通過規划主管部門的審核。因此，拟建PPP項目的合規性評估必須包含是否符合城市規划的內容。
4、項目環境影响的合規性分析
国家实行建设项目环境影响评价制度，它是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。凡是对环境有影响的项目，都应当依法进行环境影响评价。只有項目环境影响评价文件通過環保主管部門的審核，項目才能開始建設。因此，拟建PPP的项目合規性評估應審查它是否已通過環保主管部門的審核。
三、結語
大力在基礎設施和公用事業領域推廣PPP模式，這是國家加速实現城鎮化的經濟佈局，具有同“一路一帶”、“亞投行”等高的戰略意义。建立科學規範的PPP運作模式，對維護公共利益、保障社會資本的投資信心具有重要作用。拟建PPP項目可行性評估應包含合規性的評估內容，這是規範PPP模式的科學要求。只有在法律范围內合理確定合規性的評估范围，才能為人民政府決議PPP項目建設提供有效建議。
注釋：
1.孙彬彬、涂波、高志剛，《全面认识43号文及其影响——政府性债务和城投债专题研究》，招商固收研究。
根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的要求，拟建PPP項目需要經過可行性評估。《管理辦法》發佈前後，各級地方政府出台的規範文件對PPP項目可行性評估作了相應規定：《福建省人民政府關於推廣政府和社會資本試點的指導意見》要求政府或授權組織实施單位要對擬实施PPP的項目進行合規性評估，《廈門市推廣運用政府和社會資本合作模式实施方案》要求在項目識別階段必須對可实行PPP模式的項目進行合規性評估論證。這兩部地方規範性文件都要求PPP項目可行性評估必須包含“合規性”的評估內容，但皆未提及合規性指向的具体內容。為何可行性評估必須包含合規性的要求而非“合法性”的要求，這是否意味其間存在“合規性”與“合法性”的差別？“合規”是指合乎規章還是合乎規划？抑或合乎法規？
二、“合規性評估”解析
（一）合法性與合規性
合法性評估指PPP項目是否符合現行法律、法規及規章的規定，它是對進行中或已完成狀態的PPP項目的法律評價。由於拟建PPP項目可行性評估處於項目立項階段，項目实施方案尚未成型，項目实施主体及其他合作關係主体尚不明確，“合法性評估”不足以準確概況“合規性評估”的含义，這也是立法機關未採用“合法性”而選用“合規性”概念的緣由。
（二）“合規性”釋义
《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第十二條規定：“特许经营可行性评估应当主要包括以下内容：（一）特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等；（二）相关领域市场发育程度，市场主体建设运营能力状况和参与意愿；（三）用户付费项目公众支付意愿和能力评估。”我們認為，該條對可行性評估的內容規定主要側重於經濟效率和社會效率，并未提及可行性評估要求包含合規性的內容。但《管理辦法》第九條第二款規定：“特许经营项目应当符合国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、区域规划、环境保护规划和安全生产规划等专项规划、土地利用规划、城乡规划、中期财政规划等，并且建设运营标准和监管要求明确。”該條對PPP項目應符合規划條件作了具体要求。
PPP模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担的合作关系，它具有不同於一般合作建設的特點，不同的規範性文件對PPP適用范围和運作特點皆有作相應要求。因此我們認為，由於可行性評估處於項目立項階段，項目实施方案尚未成型，項目合作關係主体尚不明確，PPP項目合規性評估的“合規”系指合乎規划與規範的含义，而“合規性評估”主要指PPP項目是否符合法律、法規、規章及其他規範性文件的規划條件的評估工作。
（三）“合規性評估”的評估內容
拟建PPP項目種類繁多，且來自不同的行業領域，並非任何一個項目都符合PPP模式的含义。同時，由於拟建PPP項目需要佔用土地和城市空間，我們認為PPP項目合規性評估應包含下列內容：
1、項目適用PPP模式的合規性分析
（1）PPP模式適用於基礎設施和公用事業建設，拟建PPP項目應符合公用事業範疇
依據現行PPP規範性文件的規定，政府主要在交通、能源、市政、環保、保障性安居工程、醫療和養老服務等基礎設施和公用事業項目，以特許經營的方式实施PPP模式。各類文件都強調PPP模式的適用范围僅限於基礎設施與公用事業項目，但都以舉例式表達公用事業的範疇，何謂公用事業并未作具体定义。公用事業具備公益性的特征，只有符合公益性的項目才屬於公用事業的範疇。換言之，具有公益性的項目才符合PPP模式的適用范围。
那么何谓公益性?目前尚没有统一的认定标准，但可以依據下列規範性文件的規定作為認定公益性項目的參考標準：
《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电[2013]20号）：公益性项目的债务仅包括用于交通运输（铁路、公路、机场、港口等）、市政建设（地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等）、保障性住房、土地收储整理等的债务。
《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）：“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。
发改委在审核发行企业债中对于平台债和产业债的分类认定中规定：公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。公益性项目包含但不限于以下几类：①城市开发、基础设施建设项目：包括城市基础设施建设、市政建设、园区开发、建设等；②土地开发项目：包括土地整理、土地储备管理等；③公益性住房项目：包括棚户区改造、保障房、安居房、安置房、经济适用房、廉租房等；④公益性事业：包括垃圾、污水处理、环境整治、水利建设等。准公益性项目是指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。准公益性项目包含但不限于以下几类：①公共服务项目：包括供水、供电（电力）、供气、供热等；②公共交通建设运营项目：包括高速公路投资运营、铁路、港口、码头、机场（民航）建设运营、轨道交通建设运营、城市交通建设运营等。①
上述三份文件對公益性項目的認定作了有益探索，這可以作為認定拟建項目是否具備公益性的有力參考。
（2）拟建項目應具備PPP模式的特點
《政府和社会资本合作模式操作指南》规定：“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》规定：“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，……优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”财政部的这两部规范性文件从PPP模式的适用条件概况了PPP模式的主要特点，具備這些特點的基礎設施和公用事業項目才適宜採取PPP模式。因此拟建項目是否具備PPP模式的特點應納入合規性評估的考察內容。
2、項目符合土地規划/計划的合規性分析
（1）項目用地應當符合土地利用总体规划
土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，也是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。根據國家相關規定，各地区各部门各行业编制的城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划，都应当与土地利用总体规划相衔接。建設項目用地实現預審管理制度，国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，需要对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。凡不符合土地利用总体規划，沒有農用地轉用計划指標的建設項目，皆不得通過項目用地預審。因此，拟建PPP項目合規性評估必須包含“項目用地必須符合地方土地利用总体規划”的內容。
（2）項目用地應當符合土地利用年度計划
土地利用年度计划是根据土地利用总体规划和国民经济发展计划，对年度内各项用地数量的具体安排（包括；新增建设用地量，土地开发整理补充耕地量和耕地保有量等的具体安排），它是实施土地利用总体规划的主要措施，也是当年农用地转用审批、建设项目立项审查和用地审批、土地开发和土地管理的依据。地方政府每年對土地利用編制相應指標，拟建項目用地不得突破土地利用年度計划指標。如廈門市国土资源与房产管理局制定的《2014年国有建设用地供应计划》，其中在2014年土地供应总量計划中公共管理与公共服务用地200公顷，工矿仓储用地250公顷。根據該項計划，該年度內拟建物流項目建設用地不能突破250公頃的指標。因此，PPP項目的合規性評估應當包含是否符合土地利用年度計划的內容。
3、項目符合城市規划的合規性分析
城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。它包含城市总体規划和詳細規划（控制性詳細規划和修建性詳細規划），主体功能區規划、區域规划、環境保護規划和安全生產規划等專項規划。依照城鄉規划法的規定，城市規划區內的建設活動應當符合規划要求。由於城市总体規划包含功能分區、用地佈局、禁止或限制或適宜建設的地域范围及其他各類專項規划，且基礎設施和公共服務設施用地還是城市总体規划的強制性內容，如果拟建PPP項目不符合城市总体規划或其他專項規划的要求，項目建設方案必然通過規划主管部門的審核。因此，拟建PPP項目的合規性評估必須包含是否符合城市規划的內容。
4、項目環境影响的合規性分析
国家实行建设项目环境影响评价制度，它是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。凡是对环境有影响的项目，都应当依法进行环境影响评价。只有項目环境影响评价文件通過環保主管部門的審核，項目才能開始建設。因此，拟建PPP的项目合規性評估應審查它是否已通過環保主管部門的審核。
三、結語
大力在基礎設施和公用事業領域推廣PPP模式，這是國家加速实現城鎮化的經濟佈局，具有同“一路一帶”、“亞投行”等高的戰略意义。建立科學規範的PPP運作模式，對維護公共利益、保障社會資本的投資信心具有重要作用。拟建PPP項目可行性評估應包含合規性的評估內容，這是規範PPP模式的科學要求。只有在法律范围內合理確定合規性的評估范围，才能為人民政府決議PPP項目建設提供有效建議。
注釋：
1.孙彬彬、涂波、高志剛，《全面认识43号文及其影响——政府性债务和城投债专题研究》，招商固收研究。