政府处理招商引资协议纠纷之非诉执行路径

一、前言
招商引资，是地方政府经济建设永恒的话题。根据新疆维吾尔自治区商务厅数据统计：2022年上半年，新疆落实执行招商引资项目3826个，比去年同期增加60个，引进区外到位资金3552.87亿元，比去年同期增长37%。
随着地方政府招商引资工作的迅猛发展，因此引发的相关法律纠纷也不断涌现，成为从事地方政府法律服务律师的重要工作内容之一。在招商引资实务中，部分地方政府或顾问律师都直接通过民事诉讼的方式来处理招商引资协议纠纷，导致人民法院在受理民事诉讼过程中存在案件性质定性难、审判程序推进慢等问题。本文将结合招商引资实务，从政府法律顾问的角度出发，重点针对在政府招商引资活动中产生的“招商引资合同纠纷”进行法律分析，并提出非诉执行处理建议。
二、招商引资协议
（一）招商引资协议概念
政府招商引资协议，是指相关政府、政府直属各部门、各乡镇（街道）（以下简称政府方）就招商引资事项，与自然人、法人和其他组织经过协商一致所达成的协议或合同，一般是地方政府与社会资本方签订。
（二）招商引资协议的签订主体
1.市县级人民政府及其工作部门
招商引资合同一方当事人恒定为地方政府或其工作部门。在长期的招商引资实践中，市县人民政府具有较为全面的行政能力和较强的资源统筹协调能力，因此自治区范围内签订招商引资协议的地方政府或其工作部门主要包括：设区的市人民政府、市县级人民政府，以及市县（区）人民政府招商引资工作部门或其他主管部门（如旅游局）等。
2.开发区管委会等相关人民政府的派出机构
经济技术开发区、高新技术开发区、经济产业园区管委会等，也可以根据同级人民政府授权或有关政策文件规定，签订并履行招商引资合同。但需注意的是，经开区、高新技术开发区、经济园区管委会等系人民政府派出机构的属性，决定了其在土地供应、规划审批、行政执法、行政许可乃至立法权等方面存在先天不足。实践中也容易因此引发纠纷。
除以上主体之外，也存在乡镇人民政府或街道办事处作为政府方签订招商引资合同的情形。但该等情形在自治区范围内较为少见。
（三）招商引资协议的一般内容
招商引资协议因具体的项目不同而设定不同的协议内容，但总体而言主要涉及：产业引入、投资落地、土地供应、税收优惠、财政补贴、规划审批、厂房租赁、设备购买、带动就业任务以及相关投资项目的回报机制等。
一份完整的招商引资协议应当是既体现了平等主体间权利义务的内容，又包含了行政机关为了实现行政管理或者公共服务的目标，具有行政法上权利义务内容的协议，及应当属于行政协议的范畴。为避免后期发生争议，在签订招商引资协议之初，就应当履行完整的项目可行性研究、项目收益测算、尽职调查等前置招商程序。地方政府选择投资商时，应保持谨慎态度予以严格考察；在合作方式设计上，多采用适合本产业结构、行业先进的、惯用的、必要的技术手段，并设定明确的退出机制。在此基础上签订完整、可行的招商引资协议。
三、招商引资协议纠纷的处理
（一）前期准备
在招商引资实务中，因受项目特性、特殊的政策环境及其他客观原因的影响，地方政府签订的“招商引资协议”五花八门。除了真正意义上的招商引资协议之外，还存在名为招商引资协议，实为租赁协议、借款协议、建设方垫资的建设工程施工合同等情况。更有甚者协议通篇只是对政府优惠政策的列举，对投资企业的投资事项只字未提，无法判断具体的投资事项……
针对以上情况，作为政府法律顾问，在处理因招商引资活动引发的纠纷时，应当首先全面收集并掌握项目资料。包括但不限于项目前期手续（项目可研、立项批复、土地手续、规划手续等）、具体的招商引资合同、补充协议、会议纪要、资金支付凭证、往来函件、项目落地情况等，必要时应当进行实地查看，全面了解项目的来龙去脉。在此基础上进行纠纷识别，明确争议性质及案涉法律关系，最终确定可行的争议解决途径。
（二）准确识别争议内容及性质
如上文所言，招商引资协议中往往既涉及平等主体间权利义务的内容，又涉及行政机关行使行政职权而约定的涉及行政法上权利义务的内容。处理政府招商引资协议纠纷，不能盲目地以合同纠纷为案由向人民法院提起民事诉讼。应当准确识别招商引资争议属于普通民事争议还是行政协议争议。
笔者认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》法释〔2019〕17号（以下称《关于审理行政协议案件若干问题的规定》）第二条第五款规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议的。”符合上述规定的，实践中一般将其认定为行政协议。据此，招商引资类行政协议应包含以下要素：
（1）主体要素：缔结行政协议的一方应当是行政机关，或法律、法规、规章授权的组织以及其他依法接受行政机关委托行使公共管理职能的组织，另一方则是招商企业等行政相对方。
（2）目的要素：为了实现行政管理或者公共服务目标，即协议应以地方制定的有利于当地经济发展的招商引资政策为导向，并兼顾行政职权的合法行使。
（3）协商要素：协议具有一定的协商性与非强制性。协商性体现在协议签订前由地方政府与招商企业就协议内容进行磋商；非强制性体现在投资人基于自由意愿选择是否达成协议，具有一定的民事契约色彩。
（4）内容要素：体现在是否存在实现行政管理的目标或公益目的，是否存在法定或约定的行政优益权。
除此之外，如协议内容不包含土地供应、税收优惠、财政补贴、规划审批等事项，仅涉及厂房租赁、借款担保、设备购买或投资商未按约定履行投资、建设、产出、支付工程款等义务的，一般可认定为民事争议或其他争议。
（三）准确适用争议处理程序
1.因招商引资协议引发纠纷的复杂性和多样性，笔者将重点针对行政协议纠纷的处理提出个人观点。
基于我国行政诉讼的功能架构和目的定位，行政诉讼中行政机关恒定为被告，地方政府不能通过向人民法院提起“履行之诉”的方式要求人民法院判决行政相对人履行招商引资协议。在现行法律体系内，理论上有两种解决途径：一是通过政府方行使行政优益权，对协议变更、解除；二是通过政府方申请法院非诉强制执行，强制企业方履行协议或返还已兑付的财政补贴或政府投入。
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定，行政优益权往往只能解决协议的变更和解除的问题，故政府方依据行政决定申请法院非诉强制执行的模式是目前较为可行的路径。根据《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条、《行政强制法》第五十四条、《行政诉讼法》第九十七条的规定，具体程序为：
（1）履约限期催告，告知相对人继续履行协议及不利后果。催告是行政机关通过强制执行路径进行救济的前置程序，也是论证行政行为合理性、正当性的基础，其目的在于督促相对人继续履行协议。
（2）行政机关作出行政决定。若行政协议相对人限期未履行，则以政府方名义作出解除协议、返还款项、支付违约金等相关决定，并在决定文书中告知其有申请行政复议及提起行政诉讼的权利。若行政协议相对人收到决定后申请行政复议或提起行政诉讼，该书面决定视为行政行为，法院仍对该决定进行合法性审查。
（3）申请强制执行前的催告。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关方可向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。
（4）申请法院强制执行行政决定。若对方逾期未申请复议或提起行政诉讼，且经催告后仍未履行协议，协议内容具有可执行性的，则行政机关可以其作出的决定为依据，自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内向法院申请强制执行。应当提供以下材料：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料。
（5）法院裁定不予强制执行的救济。人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。
2.通过准确识别，如案涉招商引资协议纠纷属于民事协议，则按照民事合同纠纷进行诉讼或仲裁，此处再不赘述。
3.如仅仅涉及虚报冒领政府补贴等违法行为的，可以依据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定由财政部门或审计部门给予行政处罚。【参考案例：（2020）粤02行终215号】
4.如投资企业或相关人员的行为已经涉嫌犯罪，为防止国有资产损失，依法应当及时移送公安机关立案处理。【参考案例：（2018）皖15刑终155号】
四、后记
“招商引资”是以经济建设为中心的地方政府的重要任务。近年来在自治区范围内，尤其是市县级政府的招商引资工作保持了高速增长的势头。基于招商引资协议明确的商业投资属性，招商引资合同应该是一份充满悲观假设的协议。从事政府法律服务的律师，需要认真的了解项目背景，熟练掌握现行法律法规和政策文件，及时发现和确定每一个具体的招商引资合同应当具有的属性和表现形式，将后期相关风险降至最低，即使发生争议亦能够进行及时有效的处理。