简述分布式光伏电站建设运营中的法律风险及应对建议

分布式光伏电站，通常是指利用分散式资源，如民居和公共建筑、工商业厂房屋顶建设的，装机规模较小的光伏发电系统，其盈利方式主要为向电力用户直接供电或向国家电网并网送电以收取电费。分布式光伏电站同样可以结合各种储能方式形成光储一体解决方案，也可以与电解制氢等高耗能产业进行组合。再进一步，结合智能电力调度系统等，还可以形成微电网、虚拟电站等产品，搭配灵活、运用广泛，是我国新能源产业中的重要组成部分。
分布式光伏电站按照电力用户特征及建设位置，可以划分为户用分布式光伏电站和工商业分布式光伏电站。户用分布式光伏电站，顾名思义，即自然人/非自然人利用住宅、庭院投资建设的光伏发电站。工商业分布式光伏电站，则是利用公共建筑以及工商业厂房等建筑物及其附属场所建设的光伏电站。按照其细分的盈利模式，分布式光伏电站可以划分为全额上网、自发自用和余额上网。全额上网即电站所发电力以高压并网方式全部投送到国家电网，自发自用即电站所发电力全部由电力用户消纳，余额上网即在自发自用的基础上将多余的电力投送到国家电网。按照投资人（默认为电站所有权人，下同）与建筑物产权人/使用人的合作模式，笔者认为分布式光伏电站又可以划分为屋顶租赁模式和能源管理模式，前者较多存在于户用分布式光伏电站或全额上网的分布式光伏电站，后者较多出现于工商业分布式光伏电站或自发自用、余额上网的分布式光伏电站。
按照《建设工程分类标准》，分布式光伏电站的建设属于电子与通信及广电工程大类，其建设运营大致经历踏勘设计、备案报批、施工建设、竣工调试、验收并网、运行维护等阶段，投资回报周期长，涉及环保、建筑、电力等多个专业领域，受到规划、环保、电力、建筑、安全生产等相关法律法规和部门及地方政府规章的规制。不同形态的分布式光伏电站在不同的合作模式下所呈现出的法律风险也是多样性的，以下为笔者简要梳理的相关法律风险及应对建议。
一、项目资源开发合作中的风险
所谓项目资源，即分布式光伏电站项目选址及电力用户资源。投资人除自行开发项目资源外，通常会选择与其他自然人、非自然人进行合作，由其居间介绍商业机会或与投资人共同投资建设。该环节中的风险主要来自投资人与居间方/合作方关于资源选择、合作方式、价款支付等方面的约定和履行过程中。项目资源开发还会以受让已经取得备案批准并具备进场施工的项目公司股权的形式进行合作，呈现出收并购业务中常见的法律风险。需要注意的是，在项目资源开发阶段，双方的合作内容并非单一化的存在，如果对项目资源开发方式、委托方的盈利模式、双方责任承担范围不作通盘考虑，常常会将该类合作视为简单的中介合同关系，进而双方在价款支付条件成就与否、前期费用承担主体等方面产生误解。
笔者正在代理的一件诉讼案件中，由于双方同时约定了介绍商业机会又存在委托居间方跑办流程等内容，但是对项目备案主体约定不明确、居间人履行情况与投资人意图存在出入且居间方未经书面授意自行垫付了案外人屋顶加固的费用。备案结束后，居间人请求支付服务费和垫付的费用，而投资人则抗辩从未利用居间人介绍的资源，因双方未能达成一致最终形成讼争。可查案例如（2023）云3103民初1221号，原被告签订了居间协议，被告成功促成原告与案外人签订合同，但项目推进过程中出现阻碍，原告遂听取被告口头承诺支付了款项，后因客观原因原告与案外人的合同无法继续履行，原告认为其听信被告口头承诺，支付的是部分建设工程费用，要求被告返还款项，被告则辩称双方系中介合同关系，服务费支付条件已经成就。最终，法院认定双方合作系中介合同关系，且支付条件已经成就，被告无须返还。
针对该环节的风险，建议细化中介、合伙、合作等合同的条款，明确双方权责。对股权转让/合伙/中介等合作内容、履行方式、价款支付等核心条款进行审慎考虑并清晰表述，切忌大而化之的合同条款。尤其在常见的中介类合同或混有中介服务的合作合同条款中，对服务的内容、对象、方式、支付条件要结合双方的预期以及项目特性进行确定，比如居间费应按照工程建设节点支付、存在委托代理事项的应以事项办理结果确定支付义务等。合同的履行过程中切忌未经书面授意或书面合意擅自变更履行内容、以其他名义/名目先行支付/垫付款项等，以免对合同进行了实质性的不利变更甚至造成法律关系混乱。
以股权转让的形式取得项目资源的，则应当按照收并购的一般性要求开展尽职调查，其中对于项目主体设立、变更历程、备案审批手续、与建筑物产权人、电力用户、融资方、他项权利人等的相关书面或口头约定等方面，应在股权出让方交底后再次以书面形式与建筑物产权人、电力用户、融资方、他项权利人等进行核对确认，以免因为信息差引发纠纷。
二、前置备案报批手续缺失/错误的风险
根据国家能源局2025年1月17日发布的国能发新能规〔2025〕7号《分布式光伏发电开发建设管理办法》第十二条的规定，分布式光伏电站的备案是必需的前置条件，特别是非自然人投资建设分布式光伏电站，通常应根据《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定向所在地区的发改部门进行备案。在电站接入系统设计完毕形成接入系统方案后，应当尽快报送所在地区国家电网进行评审，评审通过则取得准予接入的意见函/评审意见。
关于备案主体，《分布式光伏发电开发建设管理办法》第十二条同样规定应当按照“谁投资、谁备案”的原则确定备案主体。根据《供电营业规则》电力用户通常只有一个受电点、一个计量装置。在新规实施前的实务操作中，户用分布式光伏电站的投资人只能借用建筑物产权人的名义进行备案报批，由此，可能带来备案主体与电站产权人不一致引发的一系列的风险，诸如电站产权争议、被非法处分、未经允许被设定他项权利等。在新规的语境下，非自然人投资人借用建筑物产权人的名义进行备案报批，除可能引发与建筑物产权人关于收益分配的纠纷外，首当其冲的应是前置手续的合规风险。
关于可行性研究报告/评审、建设规划许可等，在《分布式光伏发电开发建设管理办法》第二十条中虽然也规定了利用既有建筑物及其附属场所的，备案机关可按照简约高效的原则，在符合建设要求的条件下免除用地预审与规划选址、规划许可、节能评估等手续，但各地执行情况并不统一，备案报批手续的缺失或错误将直接导致项目违法，面临被勒令停工改正、予以取缔、处以罚款和项目无法并网的后果。
此外，还需要注意的是，部分地区因电网消纳能力有限，对于新建分布式光伏电站采取了评审入库的措施进行筛选，《分布式光伏发电开发建设管理办法》第二十三条也明确规定省级能源主管部门应当引导分布式光伏发电科学合理布局，此举将对部分地区分布式光伏电站投资建设形成一定限制。
可查案例如（2021）赣0124民初6038号，因项目未取得建设工程规划许可证，电站被认定为违法建筑并拆除，合同被法院判定无效，投资方需返还工程款并赔偿损失，凸显备案手续缺失的法律后果。在（2024）苏0831民初2055号案件中，因电站备案在建筑物产权人名下，共同侵权人因业务能力不足，轻信备案信息，并接受了被告的委托对电站实施了拆除，与建筑物产权人构成了共同侵权，而电站真正的产权人，即电站投资人也遭受了财产损失。
因此，建议在项目规划初期详细咨询所在地区发改、能源、规划等行政主管部门以及国家电网，明确本地区可建设容量，备案报批手续豁免情况，避免盲目开工建设造成损失。在获取明确指引后，投资人应当按照政策指引完整、正确地履行备案报批手续，以免因前置程序的不完整、错误给项目建设和后续运营使用埋下重大隐患。
三、专业资质缺失的风险
《分布式光伏发电开发建设管理办法》第二十一条规定，分布式光伏电站在设计、施工、安装、调试等环节的主体均应当满足相应资质要求。分布式光伏电站开发建设项目属于建设工程大类，根据规划建设容量和并网电压，设计主体应当具备相应等级的电力/变电工程设计资质，总承包主体应当具备相应等级的电力工程施工总承包资质，安装调试施工方应当取得相应等级的承装（修、试）电力设施许可证，同时施工主体均应持有安全生产许可证。相应资质的缺失则存在违法承包/分包/施工的风险，按照《建设工程质量管理条例》《中华人民共和国安全生产法》等法律法规的规定，同样面临被勒令停工改正、予以取缔、处以罚款的风险，同时还有可能对专业分包方、劳务提供方以及建筑所有权人或其他被侵权人承担违约、赔偿责任。
可查案例如（2024）冀11民终498号，某某公司将户用光伏发电系统安装施工、售后运维项目发包给不具备户用光伏发电系统安装施工资质的杨某山，施工过程中因操作不当造成安全生产事故。最终，法院判决某某公司与杨某山对安全生产事故造成的损失承担连带责任。
因此，建议投资人在选择工程总包方、安装施工方时，务必要根据项目实际情况核实清楚主体资质及范围，避免违法分包、发包造成损失。从总包、分包、安装施工方的角度，承包与分包应当符合与投资方的书面约定以及《中华人民共和国安全生产法》《建设工程质量管理条例》《电力建设工程施工安全监督管理办法》等法律法规的规定和建设工程的操作规范，在总包、分包及各专项施工合同中，均应细化明确各方权责、明晰作业界面和范围，避免发生纠纷时互相推诿，施工方对合同甲方执意要进行的超资质、超范围、超业务能力的作业要求应当明确予以拒绝。
四、建筑物及电站权属争议的风险
权属争议的风险主要由建筑物产权不清晰、权利不完整或受到限制所引发，通常表现为建筑物尚未取得不动产权证，产权归属不明确，不动产权因财产分割、遗产继承等可能会出现多个共同共有的所有权人、使用人非产权人且可能未取得产权人的书面许可、工商业厂房建设用地使用权剩余年限无法满足电站的运营期限需求、建筑物存在他项权利且他项权利人对建筑物的使用存在制约、相邻权权利人存在反对等。出现上述情况时，分布式光伏电站自建设之初即带有“胎里毛病”，在后续运行维护乃至电站发生权属变更、设置他项权利时，建筑物产权人、他项权利人甚至相邻权权利人的异议也会对电站的售卖、融资造成阻碍。相应地，分布式光伏电站的权属也可能在建筑物产权人和电站业主之间产生争议，通常而言，电站产权应当归属投资者，但考虑到运营期满拆除电站的费用不菲，部分投资者与建筑物产权人约定，运营期满将电站赠送予建筑物产权人。而电站所有权人对于电站所有权的处分、设置他项权利的权利和建筑物产权人的所有权冲突也是风险点之一。
可查案例如（2024）桂0803民初621号，被告并非建筑物产权人，安装协议签订后又以家人不同意安装为由拒绝继续履行，最终双方不得已解除协议，案外人的项目开发亦遭受损失。在（2023）京0112行初704号案件中，因案涉建筑物为违法建筑，虽然屋顶所建电站经过了发改委备案审批，但其所依附的建筑物并未履行乡村建设规划许可手续。最终，建筑物被依法拆除，电站作为构筑物也无法原址存留。
对此，笔者建议在项目开展初期应当对选址建筑进行充分踏勘，踏勘内容除了解建筑物结构、荷载能力、管线分布、电气布局等技术踏勘外，还应当对建筑物的规划、建设、验收手续，权属情况以及产权人、他项权利人、相邻权权利人意愿进行充分调查和了解。同时，在租赁协议或能源管理协议中也应当留足建筑物产权人、他项权利人预先承诺和同意以及事后救济相关条款。对于电站的所有权和其他相关权利的行使，则建议在充分考虑成本收益和运营模式的基础上与相关方以书面形式清晰约定。至于电站的所有权和建筑物所有权界限，通常以用户侧接入端口为界限进行划分，实务中存在因电气管路改造需要，投资人代建、代购部分附属设施、设备等情形，建议双方详细罗列加以明确。
五、施工作业及运营使用的安全风险
该类风险为建设工程中常见的各类风险，贯穿于踏勘、施工、调试、验收全部流程。由于分布式光伏电站的施工建设绝大多数都属于高空作业且为电力设施建设，在施工、调试等阶段发生事故的风险概率则更高，常见风险为人员坠落、触电、材料坠落造成人身财产损失、建筑物损坏等。
电站建成并网后，除特例外，并网即视为进入运营使用状态。除必要的运行维护外，电站通常无需人工干预，保持自动运行。但仍需要注意运行维护人员/单位的资质、能力、工作流程等方面的安全风险。
笔者正合作办理的一个诉讼案件即发生在项目前期踏勘期间，当事人因踏空从高处坠落造成重伤，此类风险可查案例相对更多。
针对施工作业及运营使用的安全风险，资质齐全业绩经验丰富的施工单位、维保单位通常会有充分的应对处置预案、严格的施工操作规范。除选择资质和业绩与项目相匹配的总包、施工单位、维保单位外，在投资人、施工单位之间，笔者也建议在勘察设计、总承包、专项分包、维护保养等合同中细化关于工作流程、操作规范、风险责任承担等条款，根据项目的实际情况和各个环节充分识别现场风险并考虑可能发生的事故，对事故责任的承担进行明确约定。有条件投资人的可以在施工阶段聘请专业监理单位对作业流程进行监督，在运营期间聘请具备专业资质和能力的单位进行维修保养。此外，施工单位、运维单位足额投保相应的工程责任保险、意外责任险等也应当是常规要求。
六、质量及施工违约风险
根据国家发改委、国家能源局2025年2月9日联合发布发改价格〔2025〕136号《关于深化新能源上网电价市场化改革促进新能源高质量发展的通知》，2025年6月1日起，所有新增分布式光伏电站项目必须通过电力现货市场交易消纳，至此，补贴彻底退出历史舞台，由此在今年引发一波抢装潮。在此背景下，工期成了分布式光伏电站业务关注的焦点，施工质量、光伏组件质量则容易被置于次要地位。但不可忽视的是，施工质量及总包方/供货方所采购/销售的光伏组件、逆变器、变压器、线缆等货物质量问题反而可能成为项目的“阿喀琉斯之踵”，毕竟项目要并网发电还需经过国家电网的并网验收，施工质量不合格、不规范、设备存在安全隐患等质量问题，将可能直接导致项目因返工、维修而无法按期并网，进而可能错过政策窗口，最终造成投资人的重大损失，施工质量问题也同样为后续运行维护风险埋下伏笔。对于施工方和供货方而言，发生施工和产品质量问题时除了要承担不菲的违约金、赔偿金外，对后续项目的投标也将受到影响。
笔者正在合作办理的一个买卖合同纠纷案件即发生在为大型企业投资的工商业分布式光伏电站供货环节，供方所售光伏组件在项目地安装后被检测出隐裂，协商无果后被提请仲裁要求承担退款退货并赔偿损失的责任，供方则抗辩隐裂系施工方暴力野蛮施工所导致，并且检测机构的选择、检测条件和流程均不符合约定。可查案例如（2023）青25民终294号，该案争议焦点为造成案涉变压器损坏的原因是使用不当还是质量问题，因讼争双方在缔约合同、执行会议纪要中均存在过错，最终被判决各自承担一半损失。在（2023）苏0391民初1097号案件中，电站所用光伏组件存在隐裂，且电站并网后发生两次起火，均系某公司安装不符合规范要求造成，最终由某公司承担80%的发电量差额赔偿金额并对组件隐裂承担主要责任。
笔者建议，对于勘察设计合同、施工总承包合同、安装工程施工合同等，均应严格把控合同条款，厘清责任归属，并建议投资方根据条件和需要派驻项目经理或监理单位进行监督，对施工现场发生的施工质量问题、货物质量问题应当及时援引合同条款进行解决并积极采取措施防止或减少损失的发生。对施工单位和供货方而言，应当量力而行，对甲方合同条款、招标要求不应盲目承诺、响应，施工、供货过程中，应按照合同约定和行业规范、操作规程和国家标准等要求履约，对于发生的争议应积极响应并协商应对。同时，按照行业规范和操作规程，妥善保留施工日志、生产运输记录、到货检测报告等证据，避免争议发生时无法据理力争。对于工期违约，则建议在合同中明确约定违约金计算方式，此处提醒要注意将政策变化、发电量收入等因素带入合同签订时可预见到的损失中考虑。
七、运行维护责任争议的风险
如开篇所述，根据投资人与建筑物产权人/使用人的合作模式，分布式光伏电站又可以划分为屋顶租赁模式和能源管理模式。笔者认为，在屋顶租赁全额上网模式下，无特定电力用户，投资人与建筑物产权人为简单的租赁关系，相对而言光伏电站及附属设施、设备的运行维护责任应全部在投资人，建筑物，包括屋顶的维护责任应全部在建筑物产权人。但即便如此，分布式光伏电站因其分散的特性，容易造成运行维护责任人怠于或疏于履行维护责任，引发纠纷。对于自发自用/余额上网情况下屋顶租赁模式和能源管理模式，因存在特定电力用户，且电力用户通常为建筑物产权人/使用人，运行维护责任通常因为约定不明确或责任划分过于偏颇导致纠纷，常见为投资人以最小风险追求最大利益而将过多、过重的维保责任义务转嫁给建筑物产权人/使用人或电力用户，此类情况在户用分布式光伏电站运维中较多见。
笔者正在案外协调的一个案件正是由此引发，浙江某一大型制造业企业将其屋顶租赁给江苏的非自然人投资人建设全额上网的工商业分布式光伏电站，投资人因路途遥远无法监督运维单位履责，导致出租方与投资人连生龃龉，出租方一度扬言禁止投资人入场甚至拉闸断电，而投资人因电站“寄人篱下”，不得不放低姿态进行妥协。可查案例如（2019）鲁1392民初2450号，原被告签订了《合同能源管理协议》，原告租赁被告屋顶建设电站并向被告送电，后因屋顶损坏且未能就维修费用达成一致，被告则拒付电费，遂引发争讼，最终法院判决被告应支付电费，而被告所反诉维修费用则需另案处理，徒增讼累。
《分布式光伏发电开发建设管理办法》明确规定，非自然人投资主体与自然人签订的合同不得转嫁不合理的责任与义务，笔者也推荐使用主管机关、专业机构和律师所制定的合同范本以避免运维权利义务失衡。针对非自然人之间签订的租赁协议、能源管理协议，应结合双方的合作目的、合作模式、收益分配情况综合考虑运维责任分配问题以明确责任分界点并及时按约履行义务。鉴于工商业分布式光伏电站的投资人基本为非自然人，笔者则建议投资人按照行政片区、电站规模合理划分运维责任区，委派专业运维机构负责维保，或成立专门部门开展巡回式或驻点式运维工作以避免未按约履责而成为被动的一方，非自然人大规模投资的户用分布式光伏电站的运行维护亦可参考。
八、投资人与电力用户之间关于收益分配的风险
此类风险主要在非自然人投资的自发自用/余额上网户用分布式光伏电站和工商业分布式光伏电站中呈现，主要表现在电费收取、电价调整、补偿补贴和碳收益分配等方面。
在自发自用/余额上网的情况下，如采取能源管理模式，则通常约定最低电力消耗量以确保投资人的收益，特别是工商业分布式光伏电站，此类电站在设计之初所列财务模型均是基于电力用户前一年或几年的平均电力消耗情况，但在全球经济下行压力增大、局势不稳的情况下，各企业呈现出的发展压力和经营情况变化各不相同，电力消耗量降低至阈值以下时极易触发相关违约条款，产生电力用户违约和投资人受益减少的风险。
对于户用分布式光伏电站，如前文所述，投资人如果期望用制式合同、格式条款转嫁不合理的责任与义务以追求最大收益，则可能导致条款无效，进而引起一系列不良反应。因政策变动导致上网电价低于合同约定的电力用户电价以及因未约定或约定不明导致补贴、碳收益分配争议的风险，也应当予以考虑。在有政府奖励、补贴政策的情况下，存在非自然人借用自然人名义建设户用分布式光伏电站的做法，其合规性和奖励、补贴收益分配公允性方面的风险也较为显著。在可能发生的拆迁、征收情形中，若合同未明确电站及附属设施、设备的权属，或双方对拆迁、征收补偿政策理解不足，极易引发收益分配纠纷，此类风险也不容忽视。
可查案例如（2023）沪02民终2006号，某公司1租赁某公司1的屋顶投资建设光伏电站，后房屋被征收，因双方对于厂房搬迁费的理解存在分歧，最终因征收补偿分配问题产生争议。最终，法院并未支持某公司1就该费用做扩大解释的观点，另外，因为双方明确约定其余补偿归某公司2，某公司1关于二次装潢费用及停产停业损失补偿的相应诉请亦未得到支持。
对于电价波动造成的内外差异，可以考虑预先设定变动阈值，在阈值范围内的变动则不对电力用户电价进行调整，超过阈值外的则按照约定的幅度或数值进行调整。就承诺电量消耗低于阈值的问题，建议在合同中明确约定投资人有权及时将电站性质变更为全额上网，并以此为起点，整体变更或重新签订租赁协议或能源管理协议甚至整体退出。对投资人而言，在进行财务模型设计时，也应当将收益分配风险因素纳入，以避免投资风险超过可控范围。针对补贴、碳收益分配争议风险，通常做法是无论当前补贴和碳收益存在与否、价值大小几何，均应当就分配问题进行提前考虑，并在合同中进行书面约定。在非自然人投资户用分布式光伏电站的情形中，应当注意企业与自然人身份地位差异，公平设计分配机制，避免不公平不合理的约定被认定为无效条款。针对拆迁、征收，无论是否可能发生，应在可预见范围内对所在地区拆迁、征收安置补偿条例进行充分咨询和理解，并在此基础上，结合双方合作模式、产权界限、收益分配等背景设计相对公允的分配条款。
总体而言：
1、书面约定是基础，投资人、建筑物产权人/使用人、踏勘设计单位、施工方、运行维护单位、电力用户等各方之间应当就其权利义务进行明确约定，合理划分责任范围，嵌入风险应对条款，并适时友好协商对合同进行调整；
2、熟悉政策是前提，笔者建议无论是投资人还是项目的其他参与方，均应熟悉与项目相关的基本政策，具体可以参考国家能源局发布的《户用光伏建设运行百问百答》《户用光伏建设运行指南》《〈分布式光伏发电开发建设管理办法〉问答》等简明易懂的读物；
3、投资人作为分布式光伏电站最大的受益主体，也是主要风险承担主体，应当定期查阅国家能源局、发改委官网，或订阅政策解读服务，建立政策风险预警机制、项目运营动态跟踪机制，对前置手续办理情况、相关合同履行情况、政策变化情况等进行动态跟踪并做好应对。
以上为笔者所能预见的主要风险和应对建议，囿于能力，尚不能一一罗列，欢迎行业专家和同行律师批评指正。