大理，“有理”？—评云南大理市卫健局“截胡”征用物资行为的性质

2020年2月6日，一篇《大理回应抢重庆口罩：发完了》的文章，迅速将云南省大理市卫健局的行政征用行为推到网络热搜，一时舆论哗然，新华社也对该征用行为作出了题为《大理，欠理了》的时势锐评。截止6日下午，大理方面也已有官方出面，作出了相关道歉和人员处分决定，此事应该也会暂告一个阶段。但是在这个事件中，始终有一个核心概念需要明晰，即“行政征用”。何为行政征用？行政征用需要符合哪些法定条件？大理市卫健局的行政征用行为是否合法呢？通过今天的内容，你可能会对“行政征用”有一定的了解。
一、大理市卫健局所行使的“行政征用”权力是什么？
行政征用指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定以强制性方式取得行政相对人的财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。
我国《宪法》第十三条对于征用进行了规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
二、大理市卫健局有无“行政征用”权力？

根据媒体报道大理市卫健局所出示的《应急处置征用通知书》中，其行使征用的法律依据是《突发事件应对法》《传染病防治法》以及《云南突发事件应急征用与补偿办法》。
笔者通过详细查阅上述法律和规章，发现在为了公共利益需要的前提下，相关法律确实赋予了地方政府、行政部门行使“征用”的权力：

值得注意的是，虽然《云南突发事件应急征用与补偿办法》规定行政主管部门具有征用的权力，但征用与补偿的责任主体为县级以上政府，而非政府的职能部门。
但同时需要指出的是，虽然相关法律赋予了政府及其职能部门在一些紧急特殊情况下，可以行使“行政征用”权力，但前提是必须按照法律规定的程序、范围、内容等进行。
经过笔者认真梳理，对不同级别政府之间可以行使征用权力的地域管辖范围如下：

通过上述可知，不同级别政府对行政征用权力的行使应受其地域管辖范围的限制。即各级政府有权调配征用其辖区内的物资。
三、大理市卫健局征用邮寄中的口罩是否违法？
在当前疫情严峻的形势下，各省、自治区、直辖市纷纷启动重大突发公共卫生事件一级响应。
在此背景下，大理市政府卫健局依据《突发事件应对法》《传染病防治法》及《云南省突发事件应急征用与补偿办法》的规定对口罩采取了“征用”，是出于对“区域内公共利益的保护”，但该行政行为确实合法吗？
1.大理市卫健局征用该批物资存在行政主体、对象等错误
上述讨论中，我们可以确定大理市政府具有行政征用的权力，那为何大理在此次征用中违法呢？该问题的核心还要回到该批物资本身，本次发生争议的物资特殊性有：
1）该物资为跨省运送在途物资；
2）为其他政府采购物资；
3）为应急物资。
一方面，此次物资是重庆、黄石政府指定企业通过海外采购，由瑞丽市寄往重庆的物资，为跨省物资。根据《传染病防治法》第四十五条，跨省、自治区、直辖市范围内的物资征用权由国务院行使，也即针对本次跨省采购，具有征用权的行使主体为国务院，大理市卫健局无权征用该批物资。因此，大理市卫健局此次征用行为超越了职权范围。
另一方面，有观点认为征用物资除该区域内生产、储存的物资外，也应包括在该区域内“移动”的物资，但是征用的前提必须是该物资属于“可征用物资”。相关法律虽然仅是规定在相应情形下，可以征用单位和个人的财产，但此时，征用对象中政府采购物资是否在列？应急物资是否在列？结合立法目的，笔者的答案是否定地。应急征用目的在于政府利用宏观强制手段恢复秩序，维护公共利益，其他地方政府出于应急需要进行社会采购，其行为本身就是在维护社会公共利益。当30万口罩作为应急物资驰援疫情严重地区时，大理市卫监局强行征用的行为是对其他地方公共利益的侵害。
征用权力的行使应具备特殊性、紧急性、必要性。因此，大理市卫监局征用该批口罩的行为存在明显的对象选择错误。
2.大理市卫健局征用上述口罩缺乏合理性
合理行政原则是行政法中的基本原则之一，要求行政机关在做出具体行政行为时应充分考虑该行政行为的公正性，同时综合权衡其他相关因素，而行政征用作为强制性的具体行政行为，政府在行使征用权力时更要兼顾该原则。
截止2020年2月6日0时，目前疫情统计黄石市确诊566例，重庆市400例确诊病例，云南省确诊133例，大理市所在的大理白族自治州确诊10人，各地区疫情的严重程度不同，对物资需求的紧迫性一目了然。在全国上下一心，举全国之力支援武汉、支援湖北的情况下，大理市相关政府部门在做出征用决定时应考虑到疫情严重程度、各地实际需求等因素，以大局为重。
另，2020年1月29日，国务院办公厅发布紧急通知【国办发明电〔2020〕2号】，强调医用防护服、N95口罩、医用护目镜等重点医疗应急防控物资由国务院相关部门统一管理、统一调拨，地方各级政府不得以任何名义截留、调用。在令行禁止的情况下，大理市卫健局的征用决定就不具有合法性及合理性了。
3.大理市卫健局征用行为存在程序缺陷
行政征用作为行政强制措施，有无程序规定呢？
《行政强制法》第三条规定，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。
也即突发事件下适用特别法，纵观《突发事件应对法》《传染病防治法》可知我国法律对于征用的程序并无明确规定，大理市卫健局此次征用程序主要依据《云南省突发事件应急征用与补偿办法》的规定：

但结合《应急通知》内容，大理市卫健局仅是简单阐述本次征用是经“大理市政府研究决定”，并未有附有任何大理市政府的征用决定。
笔者认为，征用与私有财产保护密不可分，政府在行使征用时权力较大，易出现权力滥用的情形，而行政程序是制约权力滥用的保障，因此对于政府征用更应有严格的征用程序，应该按照法定程序执行。
大理市卫健局仅仅以“大理市政府研究决定”，即对应急物资进行征用的行为存在程序缺陷。
总 结
习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议的重要讲话中指出，“要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。”
当前，全国疫情防控形势严峻，各地纷纷加码防控措施，力求形成最大合力，坚决遏制疫情蔓延形势。
湖北省作为全国疫情防控主战场，急需大量医护人员及防疫物资的支援。
但在这样的大形势下，大理政府卫健部门以一句物资紧缺，无视全国抗疫大局，借“行政征用”之名，截留调用防疫重灾区、主战场的急缺物资，颠倒“大局”、不明“大理”。
习近平主席多次强调“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控”。
客观来讲，大理的疫情状况和承担的防疫压力与湖北省、重庆市相比，天差地别。
为了自己一地之利，无视中央的集中统一部署，无视兄弟地区疫情防控的现实压力，违反依法防控原则、突破职权边界，严重破坏了全国上下“一盘棋”的疫情防控大局。
这也反映出当地政府及职能部门法治思维薄弱，规则意识淡漠、政治站位不高，缺乏全局观念和大局意识。
因此，对于大理市政府及其职能部门的违法防控行为，应当及时纠正，同时，这也给全国其他地方政府及相关职能部门提了醒，在任何时候，一定要坚持党中央的坚强领导，按照党和国家的统一集中部署依法实施，强化法治观念和规则意识，着眼于全局和全国大局，推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。
才能使防疫工作回到法治的轨道之上，统筹推进，科学防治，才能确保各项防疫救治工作的顺利开展、有序进行，最终打赢这场战争。