浅析公平竞争审查制度

一、前言
公平竞争审查制度的建立，旨在破除行政性垄断与地方保护主义，保障市场在资源配置中的决定性作用。该制度通过事前审查机制填补了《反垄断法》对抽象行政行为规制的盲区，将法律、行政法规草案及各类政策措施纳入审查范围，实现从被动纠偏向主动预防的转变，为构建全国统一大市场、推动有效市场与有为政府更好结合奠定制度基础。本文将以2024年颁布的《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）和2025年颁布的《公平竞争审查条例实施办法》（以下简称《办法》）为研究主线，结合相关配套规则，聚焦于审查范围、审查标准、审查模式，对该制度进行系统阐释。
二、审查范围
（一）一般规定
公平竞争审查的范围主要是涉及经营者经济活动的政策措施，《办法》进一步对“政策措施”的范围进行了明确，即“除法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施”，其中“具体政策措施”则指的是“法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件外其他涉及经营者经济活动的政策措施，包括政策性文件、标准、技术规范、与经营者签订的行政协议以及备忘录等”。为了进一步明晰审查范围，《办法》还对政策措施涉及的领域进行了正向列举，即“市场准入和退出、产业发展、招商引资、政府采购、招标投标、资质标准、监管执法等方面”。由此可见，无论是法规、规章等规范性文件，还是行政协议、备忘录等具体措施文件，只要涉及经营者经济活动，均需进行公平竞争审查。
（二）招投标领域规定
《招标投标领域公平竞争审查规则》第二十条规定：“政策制定机关作为招标人编制招标公告、资格预审文件和招标文件，以及公共资源交易平台运行服务机构制定招标投标交易服务文件，应当参照本规则开展公平竞争审查”。据此规定，除一般意义上的政策措施之外，相关招标文件也在公平竞争审查范围之列。
三、审查标准
（一）具体标准
《条例》规定了四大类审查标准，即限制市场准入和退出；限制商品、要素自由流动；影响生产经营成本；影响生产经营行为。《办法》进一步将四大类审查标准细化为了66项具体情形，重点回应了地方保护、招标歧视、财政补贴滥用等突出问题，显著提升了审查标准的可操作性与刚性约束力。因《办法》相较于《公平竞争审查制度实施细则》发布较晚，且在审查标准方面规定更为细致，故开展公平竞争审查时应优先依照《办法》的相关规定。而《招标投标领域公平竞争审查规则》作为具体领域公平竞争审查的部门规章，其设置了40余项具体审查标准，故在审查招投标领域的文件时应当优先依照该规章的相关规定。
（二）例外规定
为增强适用的灵活性，《办法》在审查标准中设置了例外规定，即政策措施具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，若符合下列情形之一“（一）为维护国家安全和发展利益的；（二）为促进科学技术进步、增强国家自主创新能力的；（三）为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的；（四）法律、行政法规规定或者经国务院批准的其他情形”，且没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件的，也可以出台。对于“没有对公平竞争影响更小的替代方案”，是指“政策措施对实现有关政策目的确有必要，且对照审查标准评估竞争效果后，对公平竞争的不利影响范围最小、程度最轻的方案”，也即需符合必要性原则及狭义比例原则。此外，合理的实施期限应当是为实现政策目的所需的最短期限，终止条件应当明确、具体。
（三）特定经营者的理解
在审查标准条文中，多个标准中都使用了“特定经营者”这一词汇，但实践中对于特定经营者的概念却存在理解分歧，《办法》第四十六条对该问题予以了明确，即“本办法所称特定经营者，是指在政策措施中直接或者变相确定的某个或者某部分经营者，但通过公平合理、客观明确且非排他性条件确定的除外”。据此规定，如政策措施中提出“境外世界500强企业可享受专项财政奖补优待”，这种虽未明确特定企业但变相确定了部分经营者的规定，也应被认定为给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴。
四、审查模式
（一）起草单位自我审查为主
公平竞争审查主要采用自我审查模式，也即行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（起草单位）在起草涉及经营者经济活动的政策措施时，自行开展审查，遵循“谁起草、谁审查”原则。此外，根据《条例》第十三条之规定，拟由多个部门联合出台的政策措施，由牵头起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。
（二）重大政策措施市监部门复查
根据《条例》及《办法》的相关规定，拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施（包括拟由县级以上人民政府及其办公厅（室）出台或者转发本级政府部门起草的政策措施），由本级人民政府市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。起草单位应当开展初审，并将政策措施草案和初审意见送市场监督管理部门审查。
（三）第三方评估机制
在政策措施的审查过程中，市场监督管理部门、起草单位可以根据职责，委托第三方机构，对政策措施可能产生的竞争影响、实施后的竞争效果和本地区公平竞争审查制度实施情况等开展评估，为决策提供参考。根据《公平竞争审查第三方评估实施指南》第七条之规定，若制定机关拟适用例外规定，抑或是拟出台的政策措施被多个单位或者个人反映或者举报涉嫌违反公平竞争审查标准，应当引入第三方评估。第三方评估机构的范围则包括政府决策咨询及评估机构、高等院校、科研院所、专业咨询公司、律师事务所及其他社会组织等。
五、结语
要确保公平竞争审查制度的有效运行，政策措施制定机关需精准界定审查范围，将所有涉及经营者经济活动的政策措施全面纳入审查视野；严格遵循审查标准，着力识别防范各类排除、限制竞争行为，审慎从严适用例外规定；规范执行审查程序，压实各职责机关的审查责任，并规范引入第三方评估提供专业支撑。同时，需配套强化审查能力建设与刚性监督机制，切实发挥该制度源头预防作用，有效破除壁垒，维护全国统一大市场与公平竞争秩序。