小水电站如何退出和补偿？

小水电站清理退出是近几年水电开发领域常见的问题。2015年环保部等十部委发布了《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号，以下称“57号文”），明确规定水电开发活动及取水权要退出自然保护区的核心区和缓冲区。2018年12月6日，水利部等4部委发布了《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》（水电〔2018〕312号，以下称“312号文”），要求长江经济带10个省份纠正中央环境保护督察、长江经济带生态环境保护情况审计等发现的小水电违规建设、影响生态环境等突出问题，开展长江经济带小水电生态环境突出问题清理整改工作。自此，自然保护区内小水电退出和长江经济带各省的小水电专项整治工作纷纷展开。
必须认识到，自然保护区内小水电退出以及长江经济带小水电专项清理整治有着特殊的时代背景。党的十八大确立了“五位一体”总体布局，把生态文明建设放在突出地位，强调要加大自然生态系统和环境保护力度。2016年初，习近平总书记在重庆主持召开推动长江经济带发展座谈会，提出“生态优先、绿色发展”的战略定位和“共抓大保护、不搞大开发”的战略导向，要求要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，造成生态环境破坏的小水电退出自然保护区和长江经济带，符合我国建设生态文明强国的基本要求。
但是，按照目前的政策及实践情况，小水电退出自然保护区和长江经济带是否要搞“一刀切”？小水电退出的应遵循什么程序？小水电项目业主的合法权益如何保护？这些问题已经成为小水电清理整治中政府部门和项目业主最为关心的问题。
一、小水电退出的法律和政策依据
小水电作为一种清洁的可再生能源，自改革开放以来在我国得到快速发展，但与此同时，由于规划和管理的滞后，一些地区不断出现因小水电开发导致生态破坏的现象，小水电发展与生态环境保护之间的矛盾不断凸显。基于此，国家相继出台了一系列法律法规和政策文件，对小水电的发展进行规范和限制。
1994年颁布的《自然保护区条例》中规定，“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施”。
2006年国家环境保护总局发布的《关于有序开发小水电切实保护生态环境的通知》（环发〔2006〕93号）中规定，“对部分生态脆弱地区和重要生态功能区，要根据功能定位，对小水电资源实行限制开发；对国家级自然保护区、国家重点风景名胜区及其他具有特殊保护价值的地区，原则上禁止开发小水电资源”。
2015年环保部等十部委发布的57号文中规定，对在自然保护区核心区和缓冲区内违法开展的水电开发活动，要立即予以关停或关闭，限期拆除，并实施生态恢复；对自然保护区设立之前已存在的合法取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保护权利人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。
2018年水利部等4部委印发的312号文中规定，长江经济带小水电整治中以下情形属于退出类小水电：一是位于自然保护区核心区或缓冲区内的（未分区的自然保护区视为核心区和缓冲区），但在其批准设立前合法合规建设、不涉及自然保护区核心区和缓冲区且具有防洪、灌溉、供水等综合利用功能又对生态环境影响小的，可以限期（原则上不得超过2022年）退出；二是自2003年9月1日《环境影响评价法》实施后未办理环评手续违法开工建设且生态环境破坏严重的；三是自2013年以来未发电且生态环境破坏严重的；四是大坝已鉴定为危坝，严重影响防洪安全，重新整改又不经济的；五是县级以上人民政府及其部门文件明确要求退出而未执行到位的。
2020年12月26日经全国人大常委会审议通过，将于2021年3月1日施行的《长江保护法》更是将长江流域小水电的清理和整改工作上升到了法律层面。该法第二十三条第二款规定：“对长江流域已建小水电工程，不符合生态保护要求的，县级以上地方人民政府应当组织分类整改或者采取措施逐步退出。”
二、小水电退出应该科学评估、分类处置
最近几年，随着小水电清理整治工作的开展，我国小水电被某些舆论打上“破坏生态”标签，一刀切的被强令关停整改或退出。但这一现象实际上是与我国有关小水电发展的法律政策规定相矛盾的，已在相当多地方造成了严重的法律问题和民生问题。
如上所述，因生态环境保护的需要，国家近年来对小水电的发展做了规范和限制，但不可否认小水电作为一种世界公认的清洁的可再生能源，其建设和发展对于解决我国广大农村及偏远地区的用电需求，缓解电力供需矛盾，提高防洪抗旱、调控水资源能力，改善农村生产生活条件，促进当地经济社会发展发挥了重要历史和现实作用。因此，我国法律法规和相关政策对发展小水电总体上还是支持鼓励的。
《水法》第二十六条规定：“国家鼓励开发、利用水能资源。在水能丰富的河流，应当有计划地进行多目标梯级开发。建设水力发电站，应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要。”
《电力法》第四十八条规定：“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化。国家鼓励和支持农村利用太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源进行农村电源建设，增加农村电力供应。”
《可再生能源法》第四条规定：“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。”
国家发改委公布的《产业结构调整指导目录（2005年本）》《产业结构调整指导目录（2011年本）》中均规定“水力发电”属于鼓励类项目，并未区分大中型水电站和小水电站。直至《产业结构调整指导目录（2019年本）》才调整为“大中型水力发电及抽水蓄能电站”属于鼓励类项目，将小水电排除在外。
综上，鉴于小水电在发电、防洪、抗旱、供水、生态方面的价值，将小水电发展与环境保护相对立是不可取的，小水电建设和运营中存在的环境污染以及渔业资源的保护问题，完全可以通过管理的、技术的、工程的手段得到解决。而且小水电退出涉及水电开发和生态环境保护政策的执行，牵涉地方政府及各部门、小水电项目业主、用电、用水单位等多个主体。在小水电清理整改过程中，要求小水电一律退出，显然既不符合法律政策要求，也不符合实际情况。各地应当严格遵循“一站一策”的原则，对每个小水电进行科学评估、分类管理，并在此基础上做出保留、整改、退出等不同处置。
1、自然保护区范围内的小水电退出
自然保护区内小水电根据保护区功能分区的不同，可以分为两类，一类是位于核心区、缓冲区范围内的；另一类是位于试验区范围内的。
首先，在试验区范围内的已建成小水电站不需要退出。第一，根据《自然保护区条例》的规定，核心区、缓冲区不能有建设项目，试验区允许建设和保留符合排污标准的建设项目；第二，2015年十部委的57号文仅规定，对在自然保护区核心区和缓冲区内违法开展的水电开发活动，要立即予以关停或关闭，限期拆除，并实施生态恢复，并未要求试验区内小水电退出；第三，2018年312号文亦仅规定核心区缓冲区的小水电必须退出，对试验区的则规定可以限期退出。综上，笔者认为，在自然保护区试验区范围内的小水电，并不属于必须强制退出的情形，只要符合排污标准，对生态环境影响小的，可以继续保留运营。
其次，在自然保护区设定之前已经合法存在的小水电，目前处于核心区、缓冲区范围内，可以继续保留不退出。虽然2018年312号文规定，位于核心区、缓冲区范围内的在自然保护区设定之前已经合法存在的小水电同样需要退出。但2020年2月10日发布的《自然资源部国家林业和草原局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资函〔2020〕71号）中规定，自然保护区原核心区和原缓冲区有以下情况，可调整为一般控制区：自然保护区设立之前就存在的合法水利水电等设施；历史文化名村、少数民族特色村寨和重要人文景观合法建筑，包括有历史文化价值的遗址遗迹、寺庙、名人故居、纪念馆等有纪念意义的场所。可见，自然保护区设立之前已经存在合法小水电的，可以将其原来的核心区和缓冲区调整为一般控制区（即试验区），按照试验区管理标准，其范围内的小水电不再属于强制退出的情形。
再次，在自然保护区设定之后合法建设的小水电，目前处于核心区、缓冲区范围内，按照政策必须要退出，但应当给予公平合理的补偿。
2、长江经济带的小水电退出
根据312号文精神，长江经济带小水电的具体整改类型包括退出、保留和整改三类。其中五种情形下的小水电被列入了退出类：自然保护区核心区或缓冲区内的、未办理环评手续违法开工建设且生态环境破坏严重的、自2013年以来未发电且生态环境破坏严重的、大坝已鉴定为危坝以及原来明确要求退出而未执行到位的。
首先，长江经济带自然保护区核心区或缓冲区内的小水电退出问题上文已做分析，此处不再赘述。
其次，环评手续缺失的小水电，并不是必须退出。根据312号文件，环评手续缺失的小水电，只有在同时符合“生态环境破坏严重”的条件下，才属于必须退出的行列。如果小水电本身没有造成生态环境破坏严重的后果，仅仅是缺失环评手续的，则应当可以再补办环评手续，完善项目建设审批文件后予以保留。
再次，2013年以来未实际发电的小水电，并不是必须退出。根据312号文件，自2013年以来未实际发电的小水电，同样只有在同时符合“生态环境破坏严重”的条件下，才属于必须退出的行列。
第四，大坝已鉴定为危坝，严重影响防洪安全，重新整改又不经济的。此种情形属于基于安全生产管理的要求而退出，即使没有专项清理整治行动，也属于应当退出的情形。
第五，县级以上人民政府及其部门文件明确要求退出而未执行到位的。笔者理解，此种情形属于历史遗留问题，早就应该退出而没有退出，即使没有专项整治行动，也应当执行政府部门文件而退出。
3、小水电退出中造成“生态环境严重破坏”的认定须经评估鉴定
312号文规定的第二、第三类需要退出的小水电，均包括“生态环境破坏严重”的条件。笔者认为，认定小水电导致生态环境破坏严重，必须由专业的评估鉴定机构做出评估鉴定结论，而不能由某个机构或者某个个人随意认定。
第一，应当由具有相应资质的环境损害司法鉴定机构和鉴定人员出具鉴定意见；
第二，生态环境破坏严重评估鉴定需要按照原环境保护部印发的《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》（见附件1）和《生态环境损害鉴定评估技术指南损害调查》的技术规范进行；
第三，生态环境破坏评估鉴定应当采用原环境保护部印发的《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》推荐的评估方法。
第四，生态环境损害评估鉴定的结论应当是“生态环境破坏严重”。
三、小水电退出行为的法律性质
根据《企业投资项目核准和备案管理条例》和《政府核准的投资项目目录（2016年本）》的规定，我国水电站项目采用的是核准制，经核准机关审批同意后方可进行开发建设。《行政许可法》第十二条中规定，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设立行政许可。《企业投资项目核准和备案管理办法》第七条第二款规定：“项目核准机关对项目进行的核准是行政许可事项，实施行政许可所需经费应当由本级财政予以保障。”据此，政府机关对于小水电开发建设的审批行为实质上属于行政许可，其依据相关政策规定要求经依法审批建设的小水电予以退出的行为实质上属于消灭依法设立的行政许可。
根据我国《行政许可法》的规定，行政许可消灭的情形主要包括注销、吊销、撤销、撤回等。而结合小水电退出的实践不难发现，小水电退出主要涉及的是行政许可的撤销和撤回两种情形。
所谓行政许可的撤销是指由于行政许可在其成立时存在违法状态而被有权机关予以废除的情形。根据《行政许可法》和原国务院法制办公室发布的《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》，其适用的前提是行政机关违法作出行政许可或者行政相对人违法取得行政许可，适用情形主要包括行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守、超越职权、违反程序作出行政许可以及被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可。
所谓行政许可的撤回是指因情势变更，行政机关为了公共利益的需要收回已颁发行政许可的情形。根据《行政许可法》和原国务院法制办公室发布的《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》，其适用前提是行政相对人合法取得行政许可，适用情形主要包括行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，且必须是为了公共利益的需要。
小水电项目开发中，除了项目立项核准属于行政许可外，还涉及取水、环评、安全等行政许可，其中取水行政许可设定的取水权属于用益物权，该行政许可的撤销或者撤回，必然导致取水权的灭失，损害小水电业主的取水权权益。
四、小水电退出的正当程序
如上所述，小水电退出实质上属于行政许可的撤销或撤回。具体而言，在小水电的退出过程，若行政机关认为小水电项目业主在取得审批手续的过程中存在违法行为，则小水电退出应适用行政许可撤销的相关规定；若小水电项目业主是合法取得的审批手续，则小水电退出应适用行政许可撤回的相关规定。但遗憾的是，我国《行政许可法》对于行政许可撤销或撤回的程序均未做规定，这使得小水电的退出缺少明确的法律程序以供遵循。
但笔者认为，这并不意味着行政机关可以以此为由而恣意行政。国务院于2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确把“程序正当”作为依法行政的基本要求之一，要求行政机关实施行政管理应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见，严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》中也明确提出，要完善行政执法程序，健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度。可见，无论我国法律有无具体的程序规定，行政机关在实施行政行为时都有着程序正当的义务性要求。最高人民法院的相关裁判文书中也体现了这一观点，如（2020）最高法行申7018号、（2017）最高法行申283号、（2016）最高法行申4765号案件中，最高院均认为行政机关在撤回行政许可过程中，应当遵行一定的正当程序，包括告知、听取当事人陈述或申辩、行政听证等。
关于行政机关撤销或者撤回行政许可具体需要遵循哪些正当程序的问题。笔者认为，虽然我国没有统一的行政程序法，但各地在具体实践的基础上早就有大量的行政程序性规定散见于各类法规和规范性文件中，部分省市还结合自身实际制定了详细的行政程序法规或政府规章，如《江苏省行政程序规定》《浙江省行政程序办法》《山东省行政程序规定》《湖南省行政程序规定》等。因此，参考和借鉴这些已有的成熟先例，我国行政许可撤销和撤回的具体程序应包括以下内容：
调查。行政机关拟撤销或撤回行政许可，需要查明事实的，应当合法、全面、客观、及时开展调查，收集相关证据。
告知。行政机关在做出撤销或撤回行政许可的决定前，应当书面告知当事人拟作出行政决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权，并充分听取当事人的陈述和申辩。
听证。由于行政许可的撤销和撤回涉及到剥夺被许可人的相关权利，且涉及的利益一般较大，因此，应当赋予被许可人要求听证的权利。被许可人在规定期限内提出听证申请的，行政机关应当组织听证，并制作听证笔录。
做出撤销或撤回行政许可的决定。行政机关根据法律和相关证据，认为应当撤销或撤回行政许可的，必须做出书面决定，并且依法送达被许可人。上述决定应当列明作出决定的事实、依据、理由和履行程序的情况，并且明确告知被许可人享有行政复议、行政诉讼的权利。
五、小水电退出的补偿
1、关于补偿的依据
小水电退出的补偿问题，既有理论依据支撑，也有法律政策的保障。
“信赖保护原则”是小水电退出获得补偿的重要理论依据。信赖保护原则是行政法中的最为重要的原则，属于行政法领域的“帝王条款”。具体是指行政相对人基于对行政主体的授益性、合意性、指导性等行政行为的信赖而产生的值得保护的利益，这种行为不得随意撤销或者变更，否则应对行政相对人的合法利益给予补偿。信赖保护原则的基础是公众对自己国家及国家权力的信任，因为行政行为具有确定力和公信力。所以政府要遵循基本的诚信原则，不得随意撤销或者变更原来生效的行政行为，确需撤销或改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。
从现有的法律政策来看，我国已经在较为广泛的领域建立了行政补偿制度，比如土地管理、矿业权、防沙治沙、消防、防洪、水资源利用等方面都有行政补偿的法律制度。
2018年修正的《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
《民法典》第二百零七条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。”第三百二十七条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿。”第三百二十九条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”
《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第六十九条规定，除被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的情形外，行政机关依法撤销行政许可导致被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。这是行政信赖利益保护原则的重要体现，也是小水电退出自然保护区和长江经济带应当给予补偿的直接法律依据。
十部门57号文件中也明确提出，“对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。”312号文中规定，对于退出类电站要逐站明确退出时间，制定退出方案，明确是否补偿以及补偿标准、补偿方式等。可以看出，中央层面政策文件对合法小水电项目及合法取水权退出也明确是要给予补偿的。
综上，无论是自然保护区成立之前合法建设的小水电，还是自然保护区成立之后，经过合法程序建设的小水电，都是基于对政府信赖形成的值得保护的利益，属于《行政许可法》等法律法规规定的“信赖保护利益”，因政府原因导致利益受损的，应当给予补偿。
此外，如果小水电项目存在审批和管理中的瑕疵，比如没有依法办理环评手续等问题，只要可以通过补办手续，接受处罚的方式弥补瑕疵、承担责任的，政府及其部门就不能以此为由直接要求小水电退出，退出属于最不利于小水电项目业主的一种处置方式，不符合行政法中的比例原则，由此造成小水电项目业主损失的，亦应当承担赔偿责任。
2、关于补偿的原则
国际上关于行政补偿的原则虽然表述有所不同或者不同时期有所变化，但目前主流的补偿原则是公平补偿的原则。我国行政补偿原则没有统一法律规定，不同法律中对补偿原则表述不一，存在“一定补偿”、“合理补偿”、“适当补偿”等多种叫法。从适应依法行政和建设法治政府的要求来看，公平补偿原则应当作为小水电退出行政补偿的基本原则。所谓的公平补偿原则，又有人称之为“公正补偿原则”或者“正当补偿原则”，是一个比较抽象，内涵难以界定的概念。笔者认为，对小水电退出的公平补偿原则，主要内涵是指政府及其相关部门出于生态环境保护的需要，而使小水电项目业主的合法权益遭受了特别损害时，能够依据社会上公认的公平理念对小水电业主进行补偿，在补偿的范围、标准、方式和程序上做到公平合理，能够较好地体现社会公共利益和小水电业主合法权益的平衡的补偿原则。
3、关于补偿的标准
如上所述，《行政许可法》第8条和第69条确立了信赖保护原则，明确公民在行政许可中的信赖利益应当予以保护。但遗憾的是，《行政许可法》仅原则性地规定了行政机关出于公共利益需要或自我纠错之目的撤回或撤销公民依法取得的行政许可需要给予补偿。对于补偿的范围和标准没有明确规定。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条之规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定的情形，即“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。
经在“中国裁判文书网”检索水电站及矿业权政策性退出的相关案例，笔者发现在司法实践中，人民法院也多以上述司法解释为依据，认为因行政许可撤销或撤回而给予行政相对人补偿的范围一般应限于实际投入损失，如（2019）最高法行申11845号、（2019）最高法行申1089号、（2020）川行终2079号案件。而从各地政府制定的具体补偿方案来看，目前的大多做法也是将小水电退出的补偿限定在实际投入损失范围内，具体补偿金额的确定则是以水电站的资产评估结果作为参考。只有少数地区在制定补偿方案时会对相对人的预期利益加以考量，如福建厦门翔安区提出要根据各电站装机容量、发电量、利润以及电站拦水坝、引水渠道、压力钢管、机电设备、发电厂房、管理房、电力线路等水工部分及机电设备成新率等因素综合确定补偿方案；福建省泉州市永春县委托资产评估公司对拟退出的水电站采用收益法进行评估，并按照水电站装机容量、建设年限、发电量以及水电站渠道长度、灌溉面积、河流脱水情况等因素综合确定补偿方案。
笔者认为，小水电退出的补偿标准应该是水电站资产评估价值加上小水电未来经营期限内的预期利益之和。将行政相对人合法预期利益排除在补偿范围之外的规定与公民获取行政许可的目的不符，违背了我国全面推进依法行政、建设诚信政府的基本要求。
首先，从公民取得行政许可的目的而言，合法的预期利益是其支付对价、投入成本获得并实施行政许可的最终目的。尽管这种预期利益可能会因市场风险、经营管理水平等因素而无法实现，但不能否认，撤回或者撤销行政许可就意味着剥夺了被许可人基于许可获得利益的可能性。而这种可能性恰恰是公民获取行政许可的真正价值所在，如果政府因公共利益需要而撤回或撤销依法取得的行政许可而不补偿预期利润，那么国家设立行政许可、公民寻求分享公共资源还有何意义？面对市场竞争激烈、资源日益稀缺的现状，基于财产和资源的交换价值而获利的机会，已经成为财产权的一部分。因此，从保障公民合法权益的角度来看，政府应当对这种机会的丧失给予公平补偿。
其次，从我国有关依法行政的政策文件来看，建设诚信政府已然成为我国法治政府建设的重要内容。2004年《全面推进依法行政实施纲要》将“诚实守信”作为全面推进依法行政的基本要求之一。2014年党的十八届四中全会指出,要加快建设守法诚信的法治政府。2016年国务院发布的《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》中则进一步明确，将公平正义作为政务诚信的基本准则，在行政管理和公共服务的各领域贯彻公平正义原则。而从行政许可的设立目的来看，政府之所以要通过行政许可将自然资源的使用权让渡与被许可人，从某种意义来说是因为政府需要借助社会资本来更加有效地开发利用自然资源。基于此，被许可人通过许可获取利润的权利应当被尊重和认可。因此，将预期利益排除在补偿范围之外显然不符合我国建设法治政府的基本要求。
再次，我国有关征收补偿的相关立法已显示出保护相对人合法预期利益的端倪。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，对于房屋的征收补偿除规定对直接损失予以补偿之外，还规定了对租金、停产停业损失等间接损失以及搬迁补助费等必要费用的补偿；《土地管理法》和《民法典》中，对于土地征收的补偿，不但规定了直接损失补偿，还规定了对农民社会保障、生活保障以及对居民居住条件的保障。因此，虽然我国现行法律对行政补偿范围缺少统一规定，但上述征收补偿的有关规定，能够为政府机关确定撤回或撤销行政许可的补偿范围提供有益参考。
综上，笔者认为，信赖保护原则下仅补偿直接且现实的损失是不合理的。无论是基于公平原则，还是建设诚信政府的需要，政府均应在综合考虑市场风险、经营状况、利润情况等因素的基础上对相对人的合法预期利益给予公平补偿。如果小水电退出补偿纠纷诉至法院，法院判决中应当通过合理论述，突破现有司法解释对行政补偿的掣肘，提升相关权利人救济的空间和水平。
六、小水电项目业主合法权益的维护
小水电被要求退出自然保护区和长江经济带时，其项目业主合法利益可以通过协商、行政复议、行政诉讼等途径来主张和维护。
按照57号文和312号文规定，要求政府有关部门对合法的小水电退出的，要分类提出差别化的补偿和退出方案。提出补偿方案的过程也是政府部门和矿业权人协商解决的过程。虽然目前没有行政补偿的具体程序性规定，但这一过程应当遵循行政行为的基本程序要求，比如政府部门应当履行公开、告知的义务，应当保障小水电项目业主提出陈述意见、申请听证等权利。如果政府部门和小水电项目业主无法就补偿达成一致，政府部门单方面做出补偿方案的，小水电项目业主可以采取行政复议和行政诉讼的手段维护自己的合法权益。
行政复议和行政诉讼是法律赋予行政管理相对人的权利救济手段。目前已经有小水电退出引发的行政复议或者行政诉讼案例，部分小水电项目业主也获得了相应的补偿。2014年最高人民法院公布的环境保护行政案件十大案例中，“苏耀华诉广东省博罗县人民政府划定禁养区范围通告案”为环境管理活动中行政相对人维护自身合法权益提供了很好的借鉴。在这一案例中，原告合法设立的畜禽养殖场被政府以划定禁养区公告的方式予以关闭，并从土地和规划的角度对原告进行处罚。原告提起行政诉讼后经两级法院审判，虽然认定政府划定禁养区的公告合法，但通过释明的方式指出原告有获得政府行政补偿的权利。
最高人民法院在公布其作为典型案例时，也明确指出该案的典型意义在于：人民法院在维护行政机关环境保护监管行为的同时，也注重利益的平衡，较好地诠释了环境行政管理活动中的信赖保护原则。虽然县级以上人民政府有权根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区，严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业，也可要求已有的畜禽养殖场（点）自行搬迁或清理，即变更或撤回养殖户的生产经营许可。但与此同时，也应当考虑到在此之前合法经营的畜禽养殖户的利益保护问题，应根据《行政许可法》第八条所体现的信赖保护原则精神，对行政许可因环境公共利益需要被变更或撤回而遭受损失的合法养殖户依法给予补偿。在环境行政管理活动中，政府及环保部门需注重公共利益与私人利益的平衡，不能只考虑环境保护的需要，忽视合法经营者的信赖利益。尤其要防止为了逃避补偿责任，有意找各种理由将合法的生产经营活动认定为“违法”的现象。
该案例的判决及最高人民法院总结的典型意义，对退出的小水电项目业主通过行政复议和行政诉讼方式维护自己的权益，具有较强的参考价值。