政府投资基金是一种以创新财政资金投入方式，利用杠杆作用吸引一定的社会资本，充分发挥财政资金对社会资本的引导和聚集放大作用，最终达到促进重点产业发展目标的私募基金（私募投资基金，是指在中华人民共和国境内，以非公开方式向投资者募集资金设立的投资基金）。作为私募基金中的特殊类型基金，政府投资基金有两个重要的指导性文件，一是2015年11月12日财政部颁布的《政府投资基金暂行管理办法》（财预【2015】210号，以下简称：“财政部210号文”），二是2017年1月13日发改委发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规【2016】2800号，以下简称：“发改委2800号文”）。
如何理解“政府投资基金”和“政府出资产业投资基金”之间的关系，如何对“政府出资设立的基金”的规范性要求进行厘清和解析，需要在对两个法规对比分析的基础上进行。
一、两个规范的对比
政府投资基金 | 政府出资产业投资基金 | |
适用规定 | 《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号） | 《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号） |
颁布机关 | 财政部 | 国家发改委 |
界定 | 指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。 | 指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。 |
设立程序 | 由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。 | 事中事后管理，产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，在政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。 |
资金来源 | 财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。 | 包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。 |
政府出资人代表 | 财政部门根据本级政府授权或合同章程规定代行政府出资人职责。 | 中央各部门及其直属机构；各级地方政府或所属部门、直属机构。 |
投资者限制 | 无明确限制 | 除政府外的其他基金投资者为具备一定风险识别和承受能力的合格机构投资者。 |
组织形式 | 可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式。 | 可以采用公司制、合伙制、契约制等组织形式。 |
运作原则 | 政府引导、市场运作、科学决策、防范风险 | 市场化运作、专业化管理原则 |
投资形式 | 无明确规定 | 可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式，充分发挥基金在贯彻产业政策、引导民间投资、稳定经济增长等方面的作用。 政府出资产业投资基金应投资于：（一）未上市企业股权，包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权；（二）参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份；（三）经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。 |
投资领域 | 支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展、支持基础设施和公共服务领域。 | 非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域、创业创新领域 |
投资限制 | 政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务：1. 从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；2. 投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；3. 向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；4. 吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；5. 进行承担无限连带责任的对外投资；6. 发行信托或集合理财产品募集资金；7. 其他国家法律法规禁止从事的业务。 | 投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。 政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，且不得从事下列业务：1. 名股实债等变相增加政府债务的行为；2. 公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外；3. 直接或间接从事期货等衍生品交易；4. 为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外；5. 承担无限责任的投资。 |
基金托管人 | 政府投资基金应选择在中国境内设立的商业银行进行托管。 | 基金应将基金资产委托给在中国境内设立的商业银行进行托管 |
基金管理 | 政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作。财政部门应指导投资基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。 | 政府出资产业投资基金由基金管理人管理基金资产，由基金托管人托管基金资产。政府出资产业投资基金应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务。 |
政府出资退出的特别规定 | 财政部门应与其他出资人在投资基金章程中约定：有下述情况之一的，政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出：（一）投资基金方案确认后超过一年，未按规定程序和时间要求完成设立手续的；（二）政府出资拨付投资基金账户一年以上，基金未开展投资业务的；（三）基金投资领域和方向不符合政策目标的；（四）基金未按章程约定投资的；（五）其他不符合章程约定情形的。 政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。 | 无特别规定 |
《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》（发改财金规〔2019〕1638号）第二条规定，“本通知所称政府出资产业投资基金，是指包含政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。适用本通知的政府出资产业投资基金应同时满足以下条件：...（二）符合《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）和《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）有关规定”，同时根据以上两个文件的对比来看，政府投资基金与政府出资产业投资基金二者在定义、资金来源、基金投资领域等方面并无实质性差异，财政部210号文和发改委2800号文分别对“政府出资设立的基金”从不同层面做了规范，总体上大同小异。对于两者的不同之处，在处理原则上应视为互补，而非矛盾。
二、政府投资基金的设立、投资运作、监督管理和退出
（一）政府投资基金的设立
1. 设立方式
根据财政部210号文和发改委2800号文的规定，政府投资基金按照以下方式设立：
（1）出资方式：可以采用全部由政府单独出资、与社会资本共同出资、或向符合条件的已有产业投资基金进行投资；
（2）募集方式：社会资金部分应采取私募方式募集；
（3）组织形式：可采用公司制、有限合伙制、契约制等组织形式；
（4）其他基金投资者：具备一定风险识别能力和承受能力的合格投资者；
（5）基金管理人：在中国大陆依法设立的公司或合伙企业，实收资本不低于1000万元人民币；至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员；产业投资基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为；有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金管理业务有关的其他设施；有良好的内部治理结构和风险控制制度；
（6）基金托管人：在中国境内设立的商业银行。
2. 设立程序
财政部210号文第五条规定：政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。发改委2800号文第十二条规定：国家发展改革委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。同时，政府投资基金作为一种特殊的私募基金，在设立程序上也要符合一般私募基金的程序要求。即根据《私募投资基金监督管理暂行办法》第八条的规定：各类私募基金募集完毕，私募基金管理人应当根据基金业协会的规定，办理基金备案手续。
结合上述规定，政府投资基金的设立程序主要包含以下方面：
（1）事前批准：由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准；
（2）设立登记：若政府投资基金的组织形式为有限合伙制或公司制，需要在工商行政管理部门办理工商设立登记；
（3）双重登记备案：政府投资基金一方面需要在中国证券投资基金业协会办理私募基金产品备案，另一方面还需要在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统或本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统进行登记。登记主要包括以下基本信息：相关批复和基金组建方案；基金章程、合伙协议或基金协议；基金管理协议（如适用）；基金托管协议；基金管理人的章程或合伙协议；基金管理人高级管理人员的简历和过往业绩；基金投资人向基金出资的资金证明文件；其他资料。与私募基金应当先进行私募管理人登记，在成为私募管理人之后方可进行产品备案不同的是，政府投资基金是在进行基金登记时报送基金管理人的信息；
（4）政策性审查：政府投资基金在信用信息登记系统登记后，由发展改革部门根据登记信息在三十个工作日内对基金投向进行产业政策符合性审查，并在信用信息登记系统予以公开。已登记并通过政策性符合性审查的各级地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金，可以按规定取得中央各部门及其直属机构设立的政府出资产业投资基金母基金支持。
（二）政府投资基金的投资运作
1. 投资领域与投资限制
财政部210号文第七条规定，各级财政部门应在以下领域设立投资基金：支持创新创业；支持中小企业发展；支持产业转型升级和发展；支持基础设施和公共服务领域。第十二条规定，政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务：从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；进行承担无限连带责任的对外投资；发行信托或集合理财产品募集资金；其他国家法律法规禁止从事的业务。
发改委2800号文第二十四条规定，政府出资产业投资基金主要投资于以下领域：非基本公共服务领域；基础设施领域；住房保障领域；生态环境领域；区域发展领域；战略性新兴产业和先进制造业领域；创业创新领域。投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。政府投资基金应投向：未上市企业股权，包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权；参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份；经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。基金闲置资金只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产。第二十六条规定，政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，且不得从事下列业务：名股实债等变相增加政府债务的行为；公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外；直接或间接从事期货等衍生品交易；为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外；承担无限责任的投资。
2. 投资方式
根据财政部210号文和发改委2800号文的规定，政府投资基金应坚持政府引导、市场化运作、专业化管理、防范风险的原则进行运作。具体而言，可通过综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式，充分发挥基金在贯彻产业政策、引导民间资本、稳定经济增长等方面的作用。
（1）参股基金：指政府投资基金作为出资人（母基金）向从事产业投资的私募基金（子基金）进行投资。政府投资基金一旦参股子基金，将成为子基金管理业绩与信用的“证明”，从而吸引其他社会资金投资该子基金，最终为相关产业领域提供更多的资本；
（2）联合投资：指政府投资基金与子基金联合投向目标产业。在这种情况下，政府投资基金的目的在于引导投资方向，而不在于直接从事目标产业的投资运作，应当发挥子基金发现投资项目、评估投资项目和实施投资管理的作用；
（3）融资担保：指政府投资基金为历史信用记录良好的商业性投资企业的融资活动提供担保，以支持其通过债权融资增强投资能力；
（4）政府出资适当让利：指政府投资基金在投资后的收益分配上，可以适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。
（三）政府投资基金的监督管理
政府投资基金本质上属于私募基金，应当受到证监会的监管和基金业协会的自律管理。同时，由于政府投资基金涉及到政府出资，因此还要受到发改委和财政部的监管。
1. 绩效评价
财政部210号文第三十条规定，“各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等展开评价，有效应用绩效评价结果。”
发改委2800号文第三十条至三十四条对政府投资基金的绩效评价做出了进一步明确，主要包括对基金的评价指标和对基金管理人的评价指标。
（1）对基金的具体评价指标：基金实缴资本占认缴资本的比例；基金投向是否符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策，综合评估政府资金的引导作用和放大效应、资金使用效率及对所投产业的拉动效果等；基金投资是否存在名股实债等变相增加政府债务的行为；是否存在违反法律、行政法规等行为。
国家发展改革委每年根据评价指标对政府出资产业投资基金绩效进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。金融机构可以根据评分结果对登记的政府出资产业投资基金给予差异化的信贷政策。
（2）对基金管理人的具体评价指标：基金管理人实际管理的资产总规模；基金管理人过往投资业绩；基金管理人过往投资领域是否符合政府产业政策导向；基金管理人管理的基金运作是否存在公开宣传、向非合格机构投资者销售、违反职业道德底线等违规行为；基金管理人及其管理团队是否受到监管机构的行政处罚，是否被纳入全国信用信息共享平台失信名单；是否存在违反法律、行政法规等行为。
国家发展改革委每年根据评价指标对基金管理人绩效进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。各级政府部门可以根据评分结果选择基金管理人。
2. 信用评价
发改委2800号文第五章规定了政府投资基金的行业信用建设，一方面，国家发改委将在政府出资产业投资基金信用信息登记系统建立基金、基金管理人和从业人员信用记录，并纳入全国信用信息共享平台；地方发展改革部门负责本区域内政府投资基金行业信用体系建设，并通过信用信息登记系统保送基金、基金管理人和从业人员有关信息，包括但不限于工商信息、行业信息、经营信息和风险信息。另一方面，对于不良信用记录的基金，基金管理人和从业人员，国家发展改革委通过“信用中国”网站统一向社会公布。地方发展改革部门根据各地实际情况，将区域内失信基金、基金管理人和从业人员名单以适当方式予以公告。对于被国家发改委和地方发展改革部门列入失信联合惩戒名单的基金、基金管理人和从业人员会开展联合惩戒，惩戒措施包括但不限于市场禁入、限制作为供应商参加政府采购活动、限制财政补助补贴性资金支持、从严审核发行企业债券等。
3. 审计与检查
财政部210号文第三十一条规定，政府投资基金应当接受财政、审计部门对基金运行情况的审计、监督。第三十二条规定，各级财政部门应会同有关部门对政府投资基金运作情况进行年度检查。对于检查中发现的问题按照 预算法和《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定予以处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
发改委2800文规定第四十条规定，政府投资基金的基金管理人应当于每个会计年度结束后四个月内，向国家发改委或地方发展改革部门提交基金及基金管理人的年度业务报告、经有资质的会计师事务所审计的年度财务报告和托管报告，并及时报告投资运作过程中的重大事项。第四十一条规定：发展改革部门通过现场和非现场“双随机”抽查，会同有关部门对政府出资产业投资基金进行业务指导，促进基金规范运作，有效防范风险。基金有关当事人应积极配合有关部门对政府出资产业投资基金合规性审查，提供有关文件、账簿及其他资料，不得以任何理由阻扰、拒绝检查。第四十三条规定，建立政府出资产业投资基金重大项目稽察制度，健全政府投资责任追究制度。完善社会监督机制，鼓励公众和媒体监督。
4. 监管措施
对未登记的政府出资产业投资基金及其受托管理机构，发展改革部门应当督促其在二十个工作日内申请办理登记。逾期未登记的，将其作为“规避登记政府出资产业投资基金”、“规避登记受托管理机构”，并以适当方式予以公告。
对未按本办法规范运作的政府出资产业投资基金及其基金管理机构、托管机构，发展改革部门可以会同有关部门出具监管建议函，视情节轻重对其采取责令改正、监管谈话、出具警示函、取消登记等措施，并适当予以公告。各级发展改革部门工作人员有徇私舞弊、滥用职权、弄虚作假、玩忽职守、未依法履行职责的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（四）政府投资基金的终止和退出
1. 政府投资基金的终止
财政部210号文第十七条规定，政府投资基金一般应当在存续期满后终止。确需延长存续期限的，应当报经同级政府批准后，与其他出资方按章程约定的程序办理。
2. 政府投资基金的退出
政府投资基金的退出应当区分政府投资基金中政府出资部分的退出与政府投资基金从直投项目或子基金中退出。
（1）政府出资部分的退出
财政部210号文第十九条规定，政府投资基金中的政府出资部分一般应在投资基金存续期满后退出，存续期未满如达到预期目标，可通过股权回购机制等方式适时退出。同时第二十条规定了政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出的情形。第二十条规定，财政部门应与其他出资人在投资基金章程中约定，有下述情况之一的，政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出：投资基金方案确认后超过一年，未按规定程序和时间要求完成设立手续的；政府出资拨付投资基金账户一年以上，基金未开展投资业务的；基金投资领域和方向不符合政策目标的；基金未按章程约定投资的；其他不符合章程约定情形的。
政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。
（2）政府投资基金从直投项目或子基金中退出
根据财政部210号文第十一条的规定，政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作。笔者查询了陕西省政府出台的地方性规定，《陕西省政府投资引导基金管理办法》第二十八条规定，引导基金对子基金的投资，应在子基金存续期满、或存续期内达到预期目标时，按照协议和章程约定的方式适时退出。第二十九条规定，引导基金在退出时应按照国有产权管理有关规定，采取拍卖、招投标、协议转让等方式进行。应聘请有资质的资产评估等专业机构进行评估，评估结果作为确定引导基金投资退出价格的重要参考。《陕西省产业发展基金管理办法》第二十条规定，退出方式母基金投资子基金或项目形成的股权，应在子基金存续期满、存续期内达到预期目标，股权项目达到退出条件时，按照协议和章程规定的转让股份、股权回购等方式适时退出。第二十二条规定，资产评估母基金的投资，在退出时应按照国有产权管理的有关规定，采取拍卖、招投标、协议转让等方式进行。应聘请符合资质的资产评估等专业机构对所持股权进行评估，作为确定母基金投资退出价格的重要参考。对于按约定价格实行协议退出的，应报经基金管理办公室审核批准。
对于以上规定，政府投资基金从直投项目或子基金中退出时，有以下三点需要注意：
第一，结合《企业国有资产交易监督管理办法》（32号令）第六十六条规定，政府设立的各类股权投资基金投资形成企业产（股）权对外转让，按照有关法律法规规定执行。根据该条规定，笔者理解为政府设立的各类股权投资基金的企业产（股）权转让，可以不按照32号令的要求履行评估、进场交易等程序，而可以按照有关的法律法规规定执行。但该条并未明确“法律法规”的范围，如果仅指法律和行政法规，则目前关于政府投资基金的相关规定均无法达到该法律层级，还需要有关主管部门对此予以释明；
第二，各地政府投资基金在进行转让和退出时，应当注意遵守本区域内针对地方政府投资基金出台的地方性规定；
第三，在具体办理政府投资基金从直投项目或子基金中退出的工商变更手续前，建议与主管工商行政管理部门沟通确认。
三、政府投资基金适用的法律法规体系
政府投资基金适用的法律、法规、规章、规范性文件等主要分为以下四个层面：
1. 政府投资基金属于私募投资基金，其应当适用一般私募基金需要适用的法律法规；
2. 针对政府投资基金出台的专门法律法规；
3. 各省、市、县针对地方政府投资基金出台的地方性法规等规范性文件；
4. 由于涉及国有出资，政府投资基金在转让和退出时，还须要适用国有企业及其交易的相关法律法规。
私募投资基金统一适用的法律法规 | |
政府投资基金专门适用的法律法规 | 《政府投资基金暂行管理办法》、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》、《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》、《国家发展改革委办公厅关于进一步做好政府出资产业投资基金信用信息登记工作的通知》、《国家发展改革委办公厅关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》、《国务院办公厅转发国家发展和改革委员会、财政部、商务部关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见的通知》等 |
地方性法规等规范性文件 | 以陕西省为例：《陕西省政府投资引导基金管理办法》、《陕西省产业发展基金管理办法》、《陕西省发展和改革委员会关于做好政府出资产业投资基金管理和信用信息登记有关工作的通知》、《陕西省省级财政支持中小企业发展资金股权投入管理办法》等 |
国有企业及其交易的相关法律法规 | 《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号，简称“32号令”）等 |
四、政府投资基金的意义和目的
当前，政府投资基金已成为我国各级政府广泛使用的投融资工具，近年来呈加速增长之势，并已形成以长三角、环渤海地区为聚集区域，并由东部沿海地区向中西部全面扩散的分布特征。政府投资基金市场格局呈现国家级、地方级发展规模化、市场化的特点。从国家层面看，如国家科技成果转化引导基金、国家新兴产业创投引导基金、国家中小企业发展基金等吸引了有实力的企业、大型金融机构等社会资本参与，投向国家重点支持领域和行业。从地方层面看，如中关村创业投资引导基金、山东省股权投资引导基金、湖北省长江经济带产业基金等采用参股设立子基金等方式，重点支持省市级经济发展的关键领域。陕西省也在2019年成立了省级政府引导基金。
政府投资基金的意义主要体现在以下几点：
一是作为传统银行和资本市场之外的重要金融媒介和投融资工具，产业投资基金是有效市场和有为政府相结合的一个关键着力点。政府投资基金已成为创新政府投融资资金运用方式、提高政府出资资金使用效率的重要选择，为发挥政府资金引导作用和放大效应，吸引社会资金投入政府支持领域和产业发挥了积极作用。
二是创新完善政府投融资管理体制的具体措施之一。针对政府投资基金设立后的投融资行为，对以投资基金方式进行的政府投融资活动进行宏观监测和管理，是对进一步创新完善政府投融资管理体制的具体落实。
三是有利于更好地贯彻国家发展战略和产业政策。设立政府投资基金的核心在于，通过财政性资金撬动社会资本进入国民经济发展重点领域，及具有较大发展潜力、经过前期扶持培育后可成长为新的经济增长点的领域。政府投资基金由负责宏观经济管理和国家产业政策的发展改革部门对政府投资基金是否符合国家产业政策进行主动地符合性评价，保证基金在实际运作过程中“不走偏”，有利于国家产业政策的贯彻执行。
当然，现有监管政策还不够健全完善。在政府投资基金设立之后，还需要从政府投资基金的政策属性和政府性资金属性出发，对政府投资基金投融资活动的总体状况和发展趋势进行政策评估、信用评估和趋势把控。随着地方举债的规范管理、地方稳增长压力增加等背景下，政府投资基金的功能定位、设立程序、投资方向、管理机构、运作模式、终止退出等方面，仍有必要进一步探索、完善，进一步完善制度供给，坚持市场化运作，规范有序推进，发挥财政资金带动社会投资、培育市场需求、促进企业创业成长等作用，加快经济结构调整和发展方式转变。