PPP系列问题探讨— — PPP项目操作流程（连载二）

前言
江苏永伦律师事务所工程法团队汇集了一批在建设工程、PPP及税法领域拥有丰富经验的律师，旨在通过对工程法的深入研究，为客户提供建设工程和PPP领域综合性法律服务。PPP合作是我国经济改革的重要内容，但PPP合作模式实操异常复杂。为帮助大家理解和参与PPP，江苏永伦律师事务所推出丨闫之有理丨板块，全过程介绍PPP相关理论和实操经验。
一、PPP操作流程
PPP合作模式是我国经济改革的重大举措，其中涵盖的法律关系和涉及的行业种类异常繁琐和复杂，要科学规范地推广运用这一合作模式，国家必须制定统一的操作流程。财政部2014年11月29日发文---《财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金（2014）113号）（简称“《财金113号文》”）制定了PPP操作的具体流程。PPP操作流程共含5大阶段，19个步骤，简称5•19流程图。该PPP操作流程，既有对国外成熟经验的借鉴，也有对我国PPP合作未来的预判和期待。
在国务院2014年11月16日发文《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（【国发[2014]60号】）中，首次正式提出PPP合作模式概念之前，国务院各部委已在多份文件先后发文阐述PPP合作的相关内容，在多个领域对PPP合作模式进行了试点，这些前期探索性的工作为PPP合作模式操作流程的制定奠定了基础，为PPP合作模式全面推广积累了一定经验。
二、PPP操作流程图（5•19流程图）

三、对5•19流程的解释
（一）项目识别
项目识别阶段包含了四项工作，分别是“项目发起、项目筛选、物有所值和财政承受能力论证”。
1、项目发起：根据《财金113号文》的规定，项目可以由政府发起，也可以由社会资本发起。就目前已落地的PPP项目而言，都是政府部门发起的社会急需建设的基础设施及公共服务类项目，社会资本发起的PPP项目仍停留在理论层面。
2、项目筛选：由财政部门会同行业主管部门，对潜在的PPP项目进行评估筛选，财政部门根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划，并由项目发起方按财政部门的要求提交相关资料。
物有所值评价和财政承受能力论证：这两项工作我们通常简称为“两评”。物有所值评价是由财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两个方面开展的，目的是通过该项工作判断PPP合作模式在增加供给、优化风险分配、提供运营效率等方面是否比传统采购模式有所进步，是否能降低项目的全生命周期成本。财政承受能力论证，目的是保证在PPP项目实施后，使政府财政支出不得超出当年财政收入的一定比例（一般为10%）。
但是，目前“两评”工作多数流于形式，走过场，没能很好的发挥“两评”工作应有的作用，值得各级政府引起高度重视。
（二）项目准备
项目准备阶段包含三项工作：管理构架组建、实施方案编制和实施方案审核。
1、管理框架：建立协调机制，成立领导小组，指定实施机构。
协调机制负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，简化审判流程、提供工作效率。实施机构负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
2、实施方案编制：
《实施方案》是整个PPP操作过程最为重要的纲领性文件，《实施方案》是后期政府采购文件、PPP项目合同、股东协议、公司章程等文件的编制依据。所以《实施方案》编制质量好坏直接会影响到PPP合作效果。所以《实施方案》的编制必须满足“内容合法、结构完整、内容精准、落地可行”这一要求。
目前，“PPP咨询机构”没有统一的认定和管理标准，其前身一般是“工程造价咨询机构、律师事务所、工程咨询机构”，咨询人员自身对PPP的内涵和外延也没有一个清楚的认识。PPP咨询机构在人员配备、知识结构、专业水平方面根本无法满足PPP咨询的要求，从而导致《实施方案》整体水平偏低，已经给PPP合作造成不良后果。更有甚者，一些没有资质的单位凭着关系在到处承揽PPP咨询业务，撕裂PPP咨询服务过程，严重扰乱了PPP咨询市场，也给PPP合作造成极大困惑。
以上这些现象，应该引起行政主管部门的高度重视。
3、实施方案的审核：财政部门通过组织“PPP专家组”对《实施方案》的合法性、合规性、完整性、合理性和可行性等内容进行论证，通过论证的，由项目实施机构报政府审核。
（三）项目采购
项目采购阶段包含“资格预审、采购文件编制、响应文件评审和谈判与合同签署”四项内容。
由于PPP项目的社会资本方所获取的合理回报和其他费用都被列入各级政府财政，由政府财政统一支付，所以实施机构在选择社会资本时，应遵照《政府采购法》相关要求，不是适用《招投标法》。
《政府采购法》对采购社会资本有严格的流程和程序，此处不再赘述。（详见财金[2014]113号文或《政府采购法》）
（四）项目执行
项目执行阶段包含“项目公司设立、融资管理、绩效检测与支付、中期评估”四项内容。也是PPP合作最为核心的内容。
1、项目公司设立：社会资本可以依法独自设立项目公司（简称“SPV公司”）。政府也可以指定政府出资方代表依法参股与社会资本共同设立SPV公司。实施机构应监督各股东方按采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。
在PPP合作过程中，能否不设立SPV公司，有待探讨和实践中进一步创新。
2、融资管理：融资管理是PPP合作中最为核心的内容，项目融资能否落地，关系到PPP合作的成败，关系到政府能否从传统项目的负债主体身份妥善抽身，也影响到政府能否将此债务的承担责任传导至社会资本身上。
融资管理也是《实施方案》中最为重要的章节，该章节涉及到财务测算、税务筹划、绩效考核、调价机制的集体联动关系，任何一个环节出现问题，都会影响融资数额测算的准确性，影响PPP项目的顺利实施。
从目前已审核的《实施方案》所存在问题汇总分析可知，融资管理章节存在的问题最为严重和普遍，甚至有些《实施方案》的融资测算依据完全停留在在理想状态中，测算的结果与现实相差千里。
PPP专家在审查《实施方案》时，要重点审查融资管理内容，实施机构不要为了一时的进度而降低对《实施方案》的质量要求，否则，在PPP合作过程中必然会出现重大纠纷，情况严重的会给政府造成巨大经济损失。应引起各级政府的高度重视和警惕。
3、绩效检测与支付：这是《实施方案》中关于实施机构如何加强对社会资本或SPV公司监管的重要内容，通过监管可以防止企业债务等风险向政府转移，通过监管可以提高企业的产出绩效，提高企业合作的积极性，减少政府不必要的付费。
所以没有绩效考核的付费是一种浪费，缺少绩效检测的《实施方案》是不完整的方案。
4、中期评估：由于PPP合作起步较晚，一些落地项目尚未达到中期评估阶段，所以此部分内容是操作流程中的预期性内容，此处无法展开分析。
（五）项目移交：项目移交包含四部分内容：移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价。目前PPP项目均未达到项目移交阶段，没有具体案例做可以支撑，不再展开分析。
虽然如此，但我们在编制《实施方案》时还是应该根据文件要求，合理预测项目移交过程中可能出现的问题，并设置防御性条款，以防出现问题而无法应对。
后续文章将对《PPP实施方案》编审过程中存在的问题进行深入分析，希望能给大家提供帮助。
（未完待续）