前言
按照经济学的生产三要素论，土地是最基本的生产要素。中国是一个农业大国，对中国的很多乡村来说，土地是其唯一最方便获得和利用的生产要素，集体土地的经营方式是关系到中国广大乡村经济发展和数亿农村人口生活保障的关键问题。只有激活土地要素，资本、劳动力和技术等其他要素才可能涌入。《中华人民共和国土地管理法》修订后，确定了主要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转的集体土地权利制度。
乡村振兴战略中，土地作为乡村最重要的生产资料，其流转问题一直是乡村工作中的重点和难点，本文重点探讨用于农业用途的集体土地流转在实务中存在的一些问题。
一、农村集体土地现状和土地经营权流转的重要意义
2020年，习近平总书记对新时代推进农村土地制度改革、做好农村承包地管理工作作出重要指示。习近平强调，新时代推进农村土地制度改革，要坚持把依法维护农民权益作为出发点和落脚点，坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇。要运用农村承包地确权登记颁证成果，扎实推进第二轮土地承包到期后再延长30年工作，保持农村土地承包关系稳定并长久不变。习近平指出，要根据实践发展要求，丰富集体所有权、农户承包权、土地经营权的有效实现形式，促进农村土地资源优化配置，积极培育新型农业经营主体，发展壮大农业社会化服务组织，鼓励和支持广大小农户走向现代农业相结合的发展之路，使农村基本经营制度始终充满活力，不断为促进乡村全面振兴、实现农业农村现代化创造有利条件。
习近平总书记的讲话高屋建瓴的指出了农村集体土地在乡村振兴战略中的重要作用。党的十九届五中全会强调：“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。”2020年中央“一号文件”再次强调：“开展第二轮土地承包到期后再延长 30 年试点 在试点基础上研究制定延包的具体办法。鼓励发展多种形式适度规模经营。”而农地适度规模经营的前提就是推进农村土地有序流转，只有加快农地流转，才能推进农业规模化、产业化、集约化、集群化发展，才能大范围推广农业科技和农业生产基础设施，实现农业现代化发展。因此，加快推进农村土地有序流转是推进农村经济发展、实现乡村振兴的关键因素。
全面推进乡村振兴战略过程中，资金的投入是战略落实的重要保障。一方面国家和地方政府会投入大量资金，另一方面村集体也应当积极努力不断提高村集体的收入。对于村集体而言，如果能够利用好集体土地的经营权流转，将是壮大集体经济的重要抓手，为乡村振兴战略提供资金保障。其中包括两种，一是将村民集体所有的机动地和荒山、荒沟、荒丘、荒滩等四荒地充分利用起来。二是建立科学稳妥的流转经营模式，从农户手中流转土地经营权，由村委会或者其他村民自治组织集中统一经营或二次流转。通过这两种方式，盘活集体土地资源，厚植乡村振兴的物质基础，解决资金紧缺的突出问题。短期来看，“土地流转”能够让农户获得一定的收益，同时土地也能够得到更高效的经营利用，产业也将随之逐步发展壮大起来。从长期来看，乡村产业发展起来后，就能辐射带动群众发展产业或者参与产业发展，也能带动群众获得更多收益，这就是“土地流转”的强大优势所在，同时也体现出土地流转在“乡村振兴”战略中起到的关键性、基础性作用。
（二）“三权分置”带给集体土地流转的新变化
我国农村土地人多地少的资源禀赋一直是制约农业集约化和规模化的瓶颈，农业生产关系受土地制度的影响是明显而关键的。长期以来，我国采取的是所有权和承包权“两权分离”的土地制度。随着进入新时期，要按照新发展理念推进现代农业建设，就必须不断的完善和改进土地制度。党的十八大出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》和《深化农村改革综合性实施方案》在内的多项法规和政策，以完善我国农村生产关系，实际上已经提出了土地三权分置的基本形态。党的十九大报告提出：“实施乡村振兴战略”“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置”“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体”。实行农村土地“三权”分置改革，这为土地经营权流转提供了政策依据。之后党中央、国务院出台的一系列政策和文件，将“三权分置”提升并确立为我国土地制度最前沿的发展理念。2018年我国对《农村土地承包法》进行了修改，2019年又修改了《土地管理法》，以法律的形式明确了“三权分置”的基本土地制度。
我国之所以大力推广“三权分置”的相关改革，主要目的是为实现落实土地集体所有权和稳定土地的承包权的同时，能够在一定程度上使土地流转更为灵活。在“三权分置”的土地改革制度中，土地经营权的概念被提了出来。这里我们首先需要明确的是，“三权分置”的改革并不是重新构建土地经营权，而是在最初的土地权利的基础上进行三权的分离。在三权分置的土地制度下，我们需要注意到以下土地经营权流转中的一些问题和事项。
图：三权分置
二、制约土地经营权流转的常见问题
我国农村面积广大，农户数量众多，但人多地少、人均耕地面积小，不同地区自然环境差异大等问题都导致了土地经营权流转过程中存在的种种问题。
（一）土地流转规模的问题
当前土地流转的面积占集体土地总面积的比重依然较小，虽然近些年在政策的鼓励下，土地流转的规模在不断扩大，但是这种规模与乡村振兴和农业现代化所需要的流转规模相比，仍然差距巨大。同时，从客观条件来说，我国地域差异显著，平原面积较小，受自然条件影响，存在很大比例的零碎化的农用地，如西南、东南的丘陵地带，这些土地难以集中起来进行统一规划流转。
同时，土地流转到底应当达到什么规模，如果规模过大，导致绝大部分现有的农业人口离开了土地的经营，而同时又没有足够的产业岗位或其他安置岗位对这些农业人口进行安置，则会引发新的社会问题。在这个问题上难以确定一个适用于全国的标准，而应当根据不同地区、不同乡村的实际情况进行确定，但应当秉持一个基本的原则，即脱离农业生产的农业人口应当得到妥善的安置。
（二）土地流转方式的问题
当前广大乡村土地流转的方式主要还是局限于农户与农户之间的零散流转，这些流转基本上都是自发性行为。农民群体普遍法治意识还较低，流转过程中存在的程序不规范、合同不明确，保障措施欠缺等问题比较突出。
同时，农户与农户之间的土地流转，对规模化、集约化利用土地没有明显的促进作用，对实施乡村振兴战略的保障作用也不凸显。而农户与其他农业企业、合作社之间的流转，普遍存在缺乏桥梁和协调的问题，这也是土地经营权从零散流转向规模化、集约化的瓶颈问题。
（三）土地流转意愿的问题
绝大部分拥有土地承包权的农户对于土地的执念依然深厚，即便是当前已经有很大一部分农民转变为常年在城市务工的群体，他们依然会将自己在乡村拥有的土地视为自身安身立命的依靠，特别是在心理上，会作为这一类群体的一种心理依靠。这导致很多农户对于将土地经营权流转出去的意愿不强，尤其是流转向企业、其他组织这些非自然人的受让方，因为此类土地的流转会存在期限较长的问题。特别是很大比例的中老年人农民群体，受制于知识水平和思想观念（惜土、恋地、不种地就没事干）的束缚，对农地流转有着强烈的抵触情绪。即便是目前的农业生产已经没有办法带来较为满意的收益，他们仍然不愿通过土地经营权的流转来取得固定收益的方式进行生活。
同时，因为我国农业土地的基本情况，每户农户拥有的土地总面积较小，有流转意愿的农户，特别是有意愿流转给企业和其他组织进行集约化利用土地的农户，往往缺乏一个便利的渠道。而企业、其他组织这样的新型农业经营主体的经营能力必然存在高下之分，何种企业经营能力较强，何种企业经营能力令人担忧，对于个体的转让方是难以判断的，这也导致最终土地流转大多局限在自然人之间。
（四）土地流转服务与监管问题
要解决土地经营权从零散的农户流转向企业、其他组织等新型农业经营者，必须依靠政府或者村集体自治组织的引导，而这就带来了服务和监管的问题。基层政府、集体自治组织理应对土地流转提供服务、进行监管，甚至建立起相应的市场和体系，以此来引导集体土地流转健康良性发展。但在实践操作中，大部分基层政府和集体组织在相关方面并不具有足够的经验，介入后，就有可能会出现服务角色错位、监管角色缺失的双重现象。甚至会出现基层政府和集体组织在一些规模较大，投入较大的企业面前会变成他们的“代言人”，这些企业出于效率或者其他因素的考虑，不愿意自行与农户协商，而是直接与当地的基层政府沟通。政府出于政绩、经济指标和其他绩效考核指标等因素的影响下，会代替企业完成土地流转的相关前期工作，这就可能会带来强制流转、低价让地等一些对农户不利的手段。同时，企业支付的土地流转的对价资金也可能会经过政府之手，这一环节中又需要防范个别工作人员出现截留、挪用等违纪违法行为。如广东曾通报的一起案例，陈某在2008年至2012年担任普宁市某村党支部书记、村委会主任违规出卖村集体土地87.2亩，同时也存在其他违纪违法问题，后受到开除党籍处分，被判处有期徒刑五年。因此，一方面，基层政府和集体自治组织必须参与农户集体土地的流转，为实现土地集约化规模化利用搭建平台和桥梁，另一方面，又必须注意对基层政府和集体自治组织参与土地流转工作的制约，不断提升服务水平，建立健全服务体系和保障体系，同时为了保护农户的利益，要加强土地流转各个环节的监管，尤其是对农地流转后擅改土地用途现象的监管，流转资金的监管。
三、因地制宜创新流转模式，最大限度盘活土地资源
（一）由零散走向整合，加快培育新型农业经营者
土地“三权分置”的制度为促进集体土地经营权的流转起到了关键性的作用，而土地经营权的流转将为乡村振兴战略起到关键性的作用。前文已经分析，目前我国土地流转的现状，主要是在零散的农户之间基于自发而流转，而要发挥土地更大的作用，就必须引导零散的农户向企业、其他组织这些新型的农业经营主体流转，才能最大限度的盘活土地资源，促进集体土地集约化、规模化利用，发展新形势下的现代化农业。
此类新型农业经营者的数量目前还不能满足土地流转所需，同时很多农户也没有土地流转的意识，需要辖区的基层政府和集体组织加以引导。为了更好地更好地降低土地经营权流转的风险，保障流转土地经营权的农户利益，笔者建议，基层政府可以考虑积极培育本地的新型农业经营主体。各地区可以根据自身的实际情况，结合乡村振兴建设，充分整合各类农业、农机、农技资源，通过政策引导、技术支持、资金扶持等举措，扶持和培育家庭农场、农民合作社、种植大户，甚至可以打造农业龙头企业。整合涉农资金建设连片高标准农田，引导零散农户将土地经营权优先流向新型农业经营主体和家庭农场、专业大户等规模经营农户，为新型农业经营主体发展壮大提供更大保障。鼓励承包农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联耕联种，为乡村振兴建设打好基础。
在这一进程中，以国有企业成为上述的新型农业经营主体无疑是最有保障性的方式。国有企业作为流转的受让方，也能够让绝大多数流转经营权的农户信赖和认可。因此建议地方政府可以大力鼓励和扶持本地具有农业经营能力和资质的国有企业，积极投入到土地经营权流转中去，将分散在农户手中的零散土地集中经营，实现农业的规模化、集约化发展。国有企业可以充分利用自身在融资、政策扶持、资源协调、市场口碑等方面的优势，敢于担当，发挥出农业生产经营中中流砥柱的作用。由于国有企业独特的优势，在解决一些土地流转后的伴生问题，比如解放后的劳动力转移就业的问题，建立完整产销体系的问题上展现出比其他民营企业和组织更加突出的执行力，也更容易得到广大农业群众的支持和信赖，对于较大程度的土地流转进程来说，国有企业作为主导可能会完成的更快、更好。
（二）创新土地流转模式，最大效率利用土地
1、土地承包模式
这一模式大家均不陌生，属于土地经营权流转的最常见模式，也是零散农户之间土地流转最普遍的方式，其中耕地流转占主要地位，还有林地、园地、养殖用地和闲置用房。该模式法律关系较为简单，属于一种初级的流转方式。其中需要注意的是，承包一词是农户之间的习惯用法，其他如转包、出租、转让等词，其所表达的实质意思均相同，都是将土地经营权让渡给其他个人、公司或者组织，定时收取流转费用的一种流转方式。
这一模式的法律关系最为简单，操作最为便捷，农户只要签订了《土地经营权流转合同》，按约定交付了土地，从受让方处取得流转费用即可，对农户而言，这种方式最为方便快捷，同时也是风险较小的一种流转方式，因此也是实践中最普遍的流转方式。但需要注意的是，该种方式最适宜农户与农户之间零散的土地流动，对于大面积、大范围的土地流转来说，这种流转方式有一定的局限性，因为如果采取该种方式流转数千数万亩这样大面积的土地，对承包方而言，前期投入的资金量是非常大的，对承包方有较大压力。同时，大面积的土地流转会涉及成百上千户农户，导致订立合同的成本大幅度增加。但正如前文所述，土地规模化、集约化经营，才是农村土地得以充分利用，充分发挥价值的经营方式，零散农户之间的土地流转，对于壮大农村力量，提高农民收入，实施乡村振兴战略的帮助是有限的，因此，我们重点关注的应当是大规模连片流转土地的问题。
要大面积的流转土地，笔者建议，最适宜的方法应该是以村民集体组织来牵头实施，如果有条件的地区建立了土地经营权流转交易市场或平台，通过平台实施则更加便利。我们可以通过召开村民代表大会等形式，征求绝大部分农户的同意，由农户授权给本集体组织，如村委会。集体组织在取得村民授权后，选择和对接资金实力雄厚，经营能力突出的从事农业生产的公司、合作社或其他组织，分别或集中签订《土地经营权流转合同》，并交付土地。在整个土地经营权流转过程中，一方面由集体组织代表全体农户完成关键环节，另一方面可以由村集体组织实施监督，确保农民的利益得到保障。特别是在一些土地撂荒严重的地区，可能会出现青壮年劳动力普遍前往城市务工，老人、儿童留守的局面。这些务工的青壮年农民没有时间和精力投入到土地流转的程序中去，而留守的老幼又不具备相应的能力。在这种情况下，委托本集体组织，是一种最为稳妥的方式，农民对本集体组织的信赖和信心也是超越其他受托人的。
在大面积、规模化的流转中，集体组织也可以与流转的受让方签订协议，明确流转受让方的经营范围和内容，避免土地出现“非粮化”“非农化”。
2、土地信托模式
在“三权分置”的土地政策制度改革过程中，各地也纷纷探索新型的农村土地流转方式。信托这种土地流转模式较为新颖，目前在我国安徽宿州、浙江绍兴和湖南益阳等地出现了农村土地信托流转的试点。农村土地信托流转的制度改革在这些地方收到了较好的效果，但也存在着较多的法律问题，如农村土地流转信托的主体失范、信托客体不明确、信托当事人之间的权利义务和风险防范等方面存在立法空白。因此，如何建立系统完善并符合我国农村实际的土地信托流转制度，如何实现土地信托流转各方当事人利益最大化仍然是土地信托流转模式需要深入思考和研究的问题。
（1）确定土地信托流转法律关系的主体
土地信托是指以土地承包经营权或以“三权分置”改革中析出、代表土地经营权的一支权利为信托财产，以土地的高效利用为信托意图，将土地规模化经营的收益有效反馈给土地承包经营权人的一种商业信托模式。
信托这种法律关系一般包括委托人、受托人、受益人这三种主体，农村土地流转信托也属于信托的一种，其主体符合信托关系的主体，但也有自己独特之处。
信托的委托人是信托关系的创设人，决定着信托关系的产生，其应当具有相应的民事行为能力。农村土地信托流转的适格委托人应当是土地经营权人，有人认为信托的委托人应当是所有权人，这一观点是有问题的。信托的有效成立，要求委托人将信托财产移转给受托人，这就要求委托人对信托财产享有处分权。委托人用于设立信托的财产，必须具有可转让性。如果一项财产不具有可转让性，则不能通过声明或移转的方式来设立信托。在我国，农村土地归农民集体所有，是不允许对外流转的，因此村集体不能作为农村土地流转信托的委托人。而农村土地经营权作为用益物权，是一种财产权可以移转，其权利人即农村土地经营权人对经营权有相应处分的权利，可以作为农村土地流转信托的委托人。
（2）确定土地信托流转中合适的受托
信托关系中的受托人，是指接受委托人的委托，为受益人的利益或者特定目的，对信托财产进行管理或者处分的人。可见，受托人是信托关系中重要的当事人之一，其在信托关系中起着中枢的关键性作用。根据我国《信托法》第24 条的规定，具有完全民事行为能力的自然人和法人都可以作为信托受托人。但在农村土地信托中，基于我国农村土地生产经营的一些特殊性，自然人并不宜作为农村土地流转信托的受托人。因为在农村土地流转中，绝大部分受让的自然人都是其他农民，而农民在经济活动中往往处于一种弱势地位，这种弱势地位来自法律知识的薄弱、经济实力的不足和权益受到侵害时，维权能力的欠缺。如果受托人无论是出于主观还是客观的原因，不能履行义务，就会给受益人带来损害。而在农村土地的流转中，关系到无数农民群体的切身利益，一定要慎重谨慎的行事，尽可能避免较大的风险。因此，在选择受托人时仍然需要注意选择资金实力雄厚、信用可靠、经营能力良好的信托公司、合作社或其他组织作为农村土地流转信托的受托人。
（3）农村土地流转受益人与委托人身份的重合
信托关系中，受益人是委托人设立信托时意图给予利益之人，是在信托中享有受益权之人。在我国，设立农村土地流转信托的目的之一就是使农民获得土地流转收益，因而，在农村土地流转信托中，受益人应当为农民自身，而委托人也是享有土地经营权的农民自身。可见，在农村土地流转信托中，委托人与受益人身份上是重合的，在信托关系中，这种信托在类型上属于自益信托，即农民为了自己获得土地流转收益而设立的信托。
土地信托示意图
但在这里需要注意的是，我国采取的是家庭联产承包责任制，一个农户家庭的全部成员都具有土地承包权和经营权，但在土地承包经营权证书上，承包人姓名一栏往往只写了户主一人，因此信托合同中指定受益人处往往也只会写上户主一人，这种情况在实践中是非常普遍的。但在个别情况下，家庭组织的成员之间可能会发生纠纷，那么必须明确，虽然合同上的受益人可能只有一人，但是真正的受益人应当是家庭组织中所有拥有土地承包经营权的成员，而非户主一人。
（2）土地信托关系中要重点关注保护农民的合法权益
在土地信托中，农民同时兼具委托人和受益人身份，而受托人一般是实力较为强大的公司、合作社或其他组织，二者在法律意义上虽然具有相同的民事主体地位，但实践中农民显然处于弱势的一方。为了在土地信托关系中，尽可能保护农民的合法权益，笔者建议，基层政府是应当积极参与到土地信托流转关系中去的。一方面，土地信托是一种较为新颖，相对来说采用较少的土地流转模式，广大农户对于土地信托这种流转模式是没有足够的法律知识和社会阅历支撑他们独立完成流转过程的。另一方面，土地信托的受托人有其独特性，要选择出符合条件，也具有足够履约能力的受托人可能需要详尽的法律调查，这也不是农户能够轻易解决的问题。因此，在土地信托的流转模式中，基层政府及时介入，发挥出政府引导的作用，是能够在土地信托过程中起到积极良好的作用的。
我国《信托法》10条第1款规定： “设立信托，对于信托财产，有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的，应当依法办理信托登记。”但该条规定是一条原则性的规定，对于信托登记的主体、范围、如何登记、登记机关等具体的内容均未明确。同时，三权分置后，农村土地经营权的变动采取了登记对抗主义，因此，建议土地信托应当依法进行登记，以此公示信托关系，维护当事人的权利和保障交易安全。
3、土地经营权入股模式
土地经营权入股的流转模式，是当前现有的各种土地经营权流转模式中比较高级的一种形式，但实际上，土地经营权入股并不是一种非常新颖的流转模式，早在20世纪90年代的广东省南海地区（现属佛山市），就已经出现了农户保留承包权，以土地经营权入股农业合作社，形成一种联合生产的农业经济组织。目前在实践中，土地经营权入股的流转模式也正进入一个快速发展的阶段。大部分土地入股仍然是采取入股合作社的模式，但并不是所有的入股合作社都能够取得良好的经营效果，由于地域的差别、管理能力的差距等各种因素的影响，入股合作社在农户口中褒贬不一，有一些合作社经营良好，不断壮大，也有一些日渐衰落，甚至已经名存实亡，成为“僵尸”合作社。合作社的经营管理能力对入股农户的权益保障是至为关键的，2015年、2016年、2017年连续三年的中央一号文件都明确提出：“加强农民合作社规范化建设”，可见，提高入股合作社的经营管理质量，仍然是此种土地流转模式的重难点。
同时，随着土地经营权流转的进一步灵活，以土地经营权入股有限公司的流转模式也开始兴起。
图：土地入股模式示意图
（1）土地经营权入股农民专业合作社
土地经营权入股合作社的模式，最出名和最具代表性的当属广东南海采取的流转方式，被理论界称为“南海模式”。“南海模式”的特点在于将集体土地折价入股于一个名为“股份合作社”的组织，农民对集体土地的享有的产权（包含土地承包经营权）转化为对“股份合作社”享有的股权。以“南海模式”为代表的土地承包经营权入股股份合作社的流转模式，将土地集体所有的模糊产权变成了农民手中实实在在的股权，有利于集体土地产权的明晰化，有利于实现规模经营，在过去多年来的农业生产经营中，对村集体和农户起到了良好的积极作用。然而这种模式存在一些难点，最重要的一点是股份合作社并没有明确的法律依据。2006年，国家出台了《农民专业合作社法》（2017年进行了修订），自此后，全国多地都逐渐以农民专业合作社替代原来的股份合作社，以此解决股份合作社没有市场主体资格的弊端。
农户以土地经营权入股农民专业合作社的行为一直得到鼓励，这确实是发展农业规模化、集约化经营中的有力措施。但是入股农民专业合作社也需要注意一些问题。最为关键的就是如何避免农民失地的风险。《农民专业合作社法》四十八条明确规定：“农民专业合作社破产适用企业破产法的有关规定。但是，破产财产在清偿破产费用和共益债务后，应当优先清偿破产前与农民成员已发生交易但尚未结清的款项。”。由此可见，专业合作社如果面临破产，其农民成员仍然存在失地风险，而失地是农民难以承受的风险，也是政府需要竭力避免的风险。
因此，在实际运行中，土地经营权的入股和其他财产的入股应当有所区别，需要特别注明成员入股的土地具有以下几个特点：第一，入社农户仍然是土地承包权人，入股的承包地也不是合作社法人的独立财产，合作社没有占有权；第二，合作社对入社农户的承包地在约定的入股期限内可以行使经营权；第三，入社农户可以按照土地承包经营权作价出资形成的股份参与合作社相应的盈余分配。第四，合作社对入社农户的土地没有处置权。在解散、破产清算时，土地承包经营权不得用于清偿农民专业合作社的债务，不得作为剩余资产进行分配。合作社终止时，入股土地将退回原承包农户。
（2）土地经营权入股有限公司
2007年，重庆曾经进行“股田制”试点，农民不仅可以土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社，还可以设立有限公司。但仅经历了一年多的时间，重庆的“股田制公司”改革就被紧急叫停。主要的原因是，如果入股后的公司股权再经过流转，可能会由非农村集体组织成员取得土地经营权，而更关键的是，如果企业出现了破产等情况，则农民可能会面临失地危险。
但正如前文所述，其实农民专业合作社在面对破产问题时与有限公司并没有本质区别，在法理上都需要按照《破产法》的规定来依法开展破产程序。农民专业合作社真正减少风险的原因是，其由农民自行管理经营，集体组织可以起到监督之责，所从事的仍然也是农业生产，相对有限公司而言，在生产经营过程中的风险相对较小。因此，仅已存在农民失地的风险而杜绝土地经营权入股有限公司的做法，法理依据是不足的。但在实践中，入股有限公司确实在操作上的风险明显高于农民专业合作社，因此，笔者建议，对入股有限公司要格外慎重，尽可能为农民股东设置保底分红权、优先回购权等保障方式，避免出现失地风险。
4、土地托管模式
土地托管现象是在市场经济条件下，在土地制度改革进程中产生的新成果。2020年中央“一号文件”明确指出，“推广统防统治、代耕代种、土地托管等服务模式”，对土地托管这种流转方式是鼓励的。土地托管的具体含义是指部分不愿耕种或无能力耕种者把土地委托给一个社会化服务组织(如：供销社、农民合作社）或种植大户，并由其代为耕种管理的做法。受委托的组织为农民提供一个、多个或全部生产环节的服务，土地的收益依然是农民的。在实践中，存在土地服务性全托管模式、土地收益性托管模式、土地半托管合作模式等类别。土地托管这种流转模式，比起其他流转方式而言，风险较土地入股的模式为小，比土地承包的模式要大，但总体而言，对于绝大部分的中国农村，这是一种比较适宜的土地流转模式。首先，在土地托管模式中，农民不存在失地的风险。其次，接受委托的组织显然比零散的农户拥有更强的生产经营能力，同时这种模式也适合大规模大范围的土地流转。再次，土地托管的模式便于形成产业链，如一些大型的农业经营企业，其同时具备生产、加工、销售等各个环节的经营能力，土地托管的模式可以成为其生产环节的一环。最后，这种模式也利于农民的接受，土地入股、信托等模式较为新颖，虽然在东南沿海或者其他一些经济相对发达的地区也有不错的范例，但对于绝大多数地区的农户而言，这两种流转模式的法律特性、风险仍然不便于农户理解和操作，但对于土地托管模式而言，这种流转方式是农户比较容易理解接受的。实践中，土地托管一般有以下几种方式：
（1）土地服务性全托管模式
土地服务性全托管模式被称作是“土地托儿所形式”，这种托管模式是一种包含产前、产中、产后的“一条龙”服务模式，受托的服务组织收取一定服务费，完全自主独立的经营土地，提供“耕、种、收、管、售”等全过程的服务，农户不再参与任何生产经营过程，只需要在合同约定的时间内获得收益就可以了。一般情况下，双方会在合同里注明各项附属条件，并向农户保证达到定额的产量。这种托管模式的优点显而易见，就是农户最为省心便捷，不需要自己投入时间和精力。但是缺点也很明显，在这种托管模式下，由于存在收成的不稳定性，农民的议价能力较差，不能保证能够实现最后的优质优价，自己将承担种植风险，同时，还要给合作社支付一定数额的服务费。
（2）土地收益性托管模式
此托管模式与土地服务性全托管模式实际上基本相同，区别在于接受托管的组织会以租金或分红的形式支付给农民一定的收益。这种方式的优点是前期农户不需要付出费用，对于农户而言负担更轻。
（3）土地半托管合作模式
土地半托管模式，有的地方也叫菜单式托管。托管组织和农民商量，提供各项服务项目，农户按照自己的实际需要，自愿选择一些服务项目，托管组织提供服务，服务结束后由农户验收作业质量，托管组织和农民结算服务费用。这种模式由农民自主选择托管的内容，较为灵活。农民可以完成适宜自身完成的内容，对委托托管组织完成的内容，可以随时监督，并进行验收，保证种植物作业质量，这样农民心中更加有信心。
上述各种托管模式的本质和核心都是相同的，都是由更加适合进行土地生产经营的组织替代农民来进行农业生产。对农户而言有以下优点：一是彻底把农民从繁重的体力劳动中解放出来，有利于劳动力向二、三产业转移，二是不剥夺农民的土地权利，没有失地风险。三是有助于实现规模化种植、机械化生产、标准化管理、品牌化销售、产业化经营，推进农产品市场化，从长远来看，是提高农民收入的重要途径；同时，在这种流转模式下，受托方拥有一些明显的优势，一是受托方的技术优势得以发挥，农业生产收获有所提高，通过改善生产条件，规模化连片种植，农资、农具、农机的高效使用，甚至还可以通过大量采用新品种、新技术等手段提高生产效率，实现土地价值的提高，实现增产增收。 二是托管服务收入稳定，受托户根据市场订单指定生产计划，加强管理，拓宽农产品的销售渠道。三是市场议价能力良好，在大规模连片种植的情况下，有利于集中采购农资，进一步降低农资采购成本，而农资是农业经营中仅次于人工的成本，通过降低成本的方式，增强农产品议价能力和抵御市场波动风险能力。
上述几种土地托管模式均能够实现提高土地利用效率、有效统筹农业资源的作用，但也各有特点。土地服务性托管模式下农户最为便捷省心，土地收益性托管模式下农户的经济负担较轻，而土地半托管模式更为灵活，农户可以根据自身情况选择托管的具体内容。
当然，在土地托管模式下，我们也需要注意几个问题。首先是农业生产是有一定的风险性的，比如气候等不可抗力对农业生产的影响是比较大的，有时候可能无法得到预期的产量。二是对于绝大部分托管的组织而言，都愿意流转平原地区，连片经营的土地，最适合机械化生产。但如前文所述，我国农业土地的细碎化问题非常突出，对于细碎化土地如何高效利用，仍然是个难点。三是要慎重选择托管组织，托管组织的能力和水平决定了土地生产经营的水平，有一些托管组织不具备相应的能力，托管经营的效果可能还不如农民自营的，甚至有些组织并不是专心于经营活动而是另有目的，比如利用国家优惠政策套取补贴资金，这就容易引发农户与托管组织的信任危机，也损害了农户的合法权益，浪费了土地资源。
但综合而言，笔者认为，从当前我国农业、农村、农民的现状来看，土地托管仍然是目前最适合进行大规模土地流转的一种方式。建议基层政府和集体组织可以谨慎的选择实力雄厚、经营能力突出的托管组织开展土地托管的流转模式，特别是如果能够建立起生产-加工-销售全产业链的经营模式，而流转托管的土地仅仅作为这一经营模式的其中一个部分，形成供销一体化，则产品质量、数量有提升、销路有保障，对农业发展极有裨益。
按照经济学的生产三要素论，土地是最基本的生产要素。中国是一个农业大国，对中国的很多乡村来说，土地是其唯一最方便获得和利用的生产要素，集体土地的经营方式是关系到中国广大乡村经济发展和数亿农村人口生活保障的关键问题。只有激活土地要素，资本、劳动力和技术等其他要素才可能涌入。《中华人民共和国土地管理法》修订后，确定了主要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转的集体土地权利制度。
乡村振兴战略中，土地作为乡村最重要的生产资料，其流转问题一直是乡村工作中的重点和难点，本文重点探讨用于农业用途的集体土地流转在实务中存在的一些问题。
一、农村集体土地现状和土地经营权流转的重要意义
2020年，习近平总书记对新时代推进农村土地制度改革、做好农村承包地管理工作作出重要指示。习近平强调，新时代推进农村土地制度改革，要坚持把依法维护农民权益作为出发点和落脚点，坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇。要运用农村承包地确权登记颁证成果，扎实推进第二轮土地承包到期后再延长30年工作，保持农村土地承包关系稳定并长久不变。习近平指出，要根据实践发展要求，丰富集体所有权、农户承包权、土地经营权的有效实现形式，促进农村土地资源优化配置，积极培育新型农业经营主体，发展壮大农业社会化服务组织，鼓励和支持广大小农户走向现代农业相结合的发展之路，使农村基本经营制度始终充满活力，不断为促进乡村全面振兴、实现农业农村现代化创造有利条件。
习近平总书记的讲话高屋建瓴的指出了农村集体土地在乡村振兴战略中的重要作用。党的十九届五中全会强调：“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。”2020年中央“一号文件”再次强调：“开展第二轮土地承包到期后再延长 30 年试点 在试点基础上研究制定延包的具体办法。鼓励发展多种形式适度规模经营。”而农地适度规模经营的前提就是推进农村土地有序流转，只有加快农地流转，才能推进农业规模化、产业化、集约化、集群化发展，才能大范围推广农业科技和农业生产基础设施，实现农业现代化发展。因此，加快推进农村土地有序流转是推进农村经济发展、实现乡村振兴的关键因素。
全面推进乡村振兴战略过程中，资金的投入是战略落实的重要保障。一方面国家和地方政府会投入大量资金，另一方面村集体也应当积极努力不断提高村集体的收入。对于村集体而言，如果能够利用好集体土地的经营权流转，将是壮大集体经济的重要抓手，为乡村振兴战略提供资金保障。其中包括两种，一是将村民集体所有的机动地和荒山、荒沟、荒丘、荒滩等四荒地充分利用起来。二是建立科学稳妥的流转经营模式，从农户手中流转土地经营权，由村委会或者其他村民自治组织集中统一经营或二次流转。通过这两种方式，盘活集体土地资源，厚植乡村振兴的物质基础，解决资金紧缺的突出问题。短期来看，“土地流转”能够让农户获得一定的收益，同时土地也能够得到更高效的经营利用，产业也将随之逐步发展壮大起来。从长期来看，乡村产业发展起来后，就能辐射带动群众发展产业或者参与产业发展，也能带动群众获得更多收益，这就是“土地流转”的强大优势所在，同时也体现出土地流转在“乡村振兴”战略中起到的关键性、基础性作用。
（二）“三权分置”带给集体土地流转的新变化
我国农村土地人多地少的资源禀赋一直是制约农业集约化和规模化的瓶颈，农业生产关系受土地制度的影响是明显而关键的。长期以来，我国采取的是所有权和承包权“两权分离”的土地制度。随着进入新时期，要按照新发展理念推进现代农业建设，就必须不断的完善和改进土地制度。党的十八大出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》和《深化农村改革综合性实施方案》在内的多项法规和政策，以完善我国农村生产关系，实际上已经提出了土地三权分置的基本形态。党的十九大报告提出：“实施乡村振兴战略”“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置”“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体”。实行农村土地“三权”分置改革，这为土地经营权流转提供了政策依据。之后党中央、国务院出台的一系列政策和文件，将“三权分置”提升并确立为我国土地制度最前沿的发展理念。2018年我国对《农村土地承包法》进行了修改，2019年又修改了《土地管理法》，以法律的形式明确了“三权分置”的基本土地制度。
我国之所以大力推广“三权分置”的相关改革，主要目的是为实现落实土地集体所有权和稳定土地的承包权的同时，能够在一定程度上使土地流转更为灵活。在“三权分置”的土地改革制度中，土地经营权的概念被提了出来。这里我们首先需要明确的是，“三权分置”的改革并不是重新构建土地经营权，而是在最初的土地权利的基础上进行三权的分离。在三权分置的土地制度下，我们需要注意到以下土地经营权流转中的一些问题和事项。
图：三权分置
二、制约土地经营权流转的常见问题
我国农村面积广大，农户数量众多，但人多地少、人均耕地面积小，不同地区自然环境差异大等问题都导致了土地经营权流转过程中存在的种种问题。
（一）土地流转规模的问题
当前土地流转的面积占集体土地总面积的比重依然较小，虽然近些年在政策的鼓励下，土地流转的规模在不断扩大，但是这种规模与乡村振兴和农业现代化所需要的流转规模相比，仍然差距巨大。同时，从客观条件来说，我国地域差异显著，平原面积较小，受自然条件影响，存在很大比例的零碎化的农用地，如西南、东南的丘陵地带，这些土地难以集中起来进行统一规划流转。
同时，土地流转到底应当达到什么规模，如果规模过大，导致绝大部分现有的农业人口离开了土地的经营，而同时又没有足够的产业岗位或其他安置岗位对这些农业人口进行安置，则会引发新的社会问题。在这个问题上难以确定一个适用于全国的标准，而应当根据不同地区、不同乡村的实际情况进行确定，但应当秉持一个基本的原则，即脱离农业生产的农业人口应当得到妥善的安置。
（二）土地流转方式的问题
当前广大乡村土地流转的方式主要还是局限于农户与农户之间的零散流转，这些流转基本上都是自发性行为。农民群体普遍法治意识还较低，流转过程中存在的程序不规范、合同不明确，保障措施欠缺等问题比较突出。
同时，农户与农户之间的土地流转，对规模化、集约化利用土地没有明显的促进作用，对实施乡村振兴战略的保障作用也不凸显。而农户与其他农业企业、合作社之间的流转，普遍存在缺乏桥梁和协调的问题，这也是土地经营权从零散流转向规模化、集约化的瓶颈问题。
（三）土地流转意愿的问题
绝大部分拥有土地承包权的农户对于土地的执念依然深厚，即便是当前已经有很大一部分农民转变为常年在城市务工的群体，他们依然会将自己在乡村拥有的土地视为自身安身立命的依靠，特别是在心理上，会作为这一类群体的一种心理依靠。这导致很多农户对于将土地经营权流转出去的意愿不强，尤其是流转向企业、其他组织这些非自然人的受让方，因为此类土地的流转会存在期限较长的问题。特别是很大比例的中老年人农民群体，受制于知识水平和思想观念（惜土、恋地、不种地就没事干）的束缚，对农地流转有着强烈的抵触情绪。即便是目前的农业生产已经没有办法带来较为满意的收益，他们仍然不愿通过土地经营权的流转来取得固定收益的方式进行生活。
同时，因为我国农业土地的基本情况，每户农户拥有的土地总面积较小，有流转意愿的农户，特别是有意愿流转给企业和其他组织进行集约化利用土地的农户，往往缺乏一个便利的渠道。而企业、其他组织这样的新型农业经营主体的经营能力必然存在高下之分，何种企业经营能力较强，何种企业经营能力令人担忧，对于个体的转让方是难以判断的，这也导致最终土地流转大多局限在自然人之间。
（四）土地流转服务与监管问题
要解决土地经营权从零散的农户流转向企业、其他组织等新型农业经营者，必须依靠政府或者村集体自治组织的引导，而这就带来了服务和监管的问题。基层政府、集体自治组织理应对土地流转提供服务、进行监管，甚至建立起相应的市场和体系，以此来引导集体土地流转健康良性发展。但在实践操作中，大部分基层政府和集体组织在相关方面并不具有足够的经验，介入后，就有可能会出现服务角色错位、监管角色缺失的双重现象。甚至会出现基层政府和集体组织在一些规模较大，投入较大的企业面前会变成他们的“代言人”，这些企业出于效率或者其他因素的考虑，不愿意自行与农户协商，而是直接与当地的基层政府沟通。政府出于政绩、经济指标和其他绩效考核指标等因素的影响下，会代替企业完成土地流转的相关前期工作，这就可能会带来强制流转、低价让地等一些对农户不利的手段。同时，企业支付的土地流转的对价资金也可能会经过政府之手，这一环节中又需要防范个别工作人员出现截留、挪用等违纪违法行为。如广东曾通报的一起案例，陈某在2008年至2012年担任普宁市某村党支部书记、村委会主任违规出卖村集体土地87.2亩，同时也存在其他违纪违法问题，后受到开除党籍处分，被判处有期徒刑五年。因此，一方面，基层政府和集体自治组织必须参与农户集体土地的流转，为实现土地集约化规模化利用搭建平台和桥梁，另一方面，又必须注意对基层政府和集体自治组织参与土地流转工作的制约，不断提升服务水平，建立健全服务体系和保障体系，同时为了保护农户的利益，要加强土地流转各个环节的监管，尤其是对农地流转后擅改土地用途现象的监管，流转资金的监管。
三、因地制宜创新流转模式，最大限度盘活土地资源
（一）由零散走向整合，加快培育新型农业经营者
土地“三权分置”的制度为促进集体土地经营权的流转起到了关键性的作用，而土地经营权的流转将为乡村振兴战略起到关键性的作用。前文已经分析，目前我国土地流转的现状，主要是在零散的农户之间基于自发而流转，而要发挥土地更大的作用，就必须引导零散的农户向企业、其他组织这些新型的农业经营主体流转，才能最大限度的盘活土地资源，促进集体土地集约化、规模化利用，发展新形势下的现代化农业。
此类新型农业经营者的数量目前还不能满足土地流转所需，同时很多农户也没有土地流转的意识，需要辖区的基层政府和集体组织加以引导。为了更好地更好地降低土地经营权流转的风险，保障流转土地经营权的农户利益，笔者建议，基层政府可以考虑积极培育本地的新型农业经营主体。各地区可以根据自身的实际情况，结合乡村振兴建设，充分整合各类农业、农机、农技资源，通过政策引导、技术支持、资金扶持等举措，扶持和培育家庭农场、农民合作社、种植大户，甚至可以打造农业龙头企业。整合涉农资金建设连片高标准农田，引导零散农户将土地经营权优先流向新型农业经营主体和家庭农场、专业大户等规模经营农户，为新型农业经营主体发展壮大提供更大保障。鼓励承包农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联耕联种，为乡村振兴建设打好基础。
在这一进程中，以国有企业成为上述的新型农业经营主体无疑是最有保障性的方式。国有企业作为流转的受让方，也能够让绝大多数流转经营权的农户信赖和认可。因此建议地方政府可以大力鼓励和扶持本地具有农业经营能力和资质的国有企业，积极投入到土地经营权流转中去，将分散在农户手中的零散土地集中经营，实现农业的规模化、集约化发展。国有企业可以充分利用自身在融资、政策扶持、资源协调、市场口碑等方面的优势，敢于担当，发挥出农业生产经营中中流砥柱的作用。由于国有企业独特的优势，在解决一些土地流转后的伴生问题，比如解放后的劳动力转移就业的问题，建立完整产销体系的问题上展现出比其他民营企业和组织更加突出的执行力，也更容易得到广大农业群众的支持和信赖，对于较大程度的土地流转进程来说，国有企业作为主导可能会完成的更快、更好。
（二）创新土地流转模式，最大效率利用土地
1、土地承包模式
这一模式大家均不陌生，属于土地经营权流转的最常见模式，也是零散农户之间土地流转最普遍的方式，其中耕地流转占主要地位，还有林地、园地、养殖用地和闲置用房。该模式法律关系较为简单，属于一种初级的流转方式。其中需要注意的是，承包一词是农户之间的习惯用法，其他如转包、出租、转让等词，其所表达的实质意思均相同，都是将土地经营权让渡给其他个人、公司或者组织，定时收取流转费用的一种流转方式。
这一模式的法律关系最为简单，操作最为便捷，农户只要签订了《土地经营权流转合同》，按约定交付了土地，从受让方处取得流转费用即可，对农户而言，这种方式最为方便快捷，同时也是风险较小的一种流转方式，因此也是实践中最普遍的流转方式。但需要注意的是，该种方式最适宜农户与农户之间零散的土地流动，对于大面积、大范围的土地流转来说，这种流转方式有一定的局限性，因为如果采取该种方式流转数千数万亩这样大面积的土地，对承包方而言，前期投入的资金量是非常大的，对承包方有较大压力。同时，大面积的土地流转会涉及成百上千户农户，导致订立合同的成本大幅度增加。但正如前文所述，土地规模化、集约化经营，才是农村土地得以充分利用，充分发挥价值的经营方式，零散农户之间的土地流转，对于壮大农村力量，提高农民收入，实施乡村振兴战略的帮助是有限的，因此，我们重点关注的应当是大规模连片流转土地的问题。
要大面积的流转土地，笔者建议，最适宜的方法应该是以村民集体组织来牵头实施，如果有条件的地区建立了土地经营权流转交易市场或平台，通过平台实施则更加便利。我们可以通过召开村民代表大会等形式，征求绝大部分农户的同意，由农户授权给本集体组织，如村委会。集体组织在取得村民授权后，选择和对接资金实力雄厚，经营能力突出的从事农业生产的公司、合作社或其他组织，分别或集中签订《土地经营权流转合同》，并交付土地。在整个土地经营权流转过程中，一方面由集体组织代表全体农户完成关键环节，另一方面可以由村集体组织实施监督，确保农民的利益得到保障。特别是在一些土地撂荒严重的地区，可能会出现青壮年劳动力普遍前往城市务工，老人、儿童留守的局面。这些务工的青壮年农民没有时间和精力投入到土地流转的程序中去，而留守的老幼又不具备相应的能力。在这种情况下，委托本集体组织，是一种最为稳妥的方式，农民对本集体组织的信赖和信心也是超越其他受托人的。
在大面积、规模化的流转中，集体组织也可以与流转的受让方签订协议，明确流转受让方的经营范围和内容，避免土地出现“非粮化”“非农化”。
2、土地信托模式
在“三权分置”的土地政策制度改革过程中，各地也纷纷探索新型的农村土地流转方式。信托这种土地流转模式较为新颖，目前在我国安徽宿州、浙江绍兴和湖南益阳等地出现了农村土地信托流转的试点。农村土地信托流转的制度改革在这些地方收到了较好的效果，但也存在着较多的法律问题，如农村土地流转信托的主体失范、信托客体不明确、信托当事人之间的权利义务和风险防范等方面存在立法空白。因此，如何建立系统完善并符合我国农村实际的土地信托流转制度，如何实现土地信托流转各方当事人利益最大化仍然是土地信托流转模式需要深入思考和研究的问题。
（1）确定土地信托流转法律关系的主体
土地信托是指以土地承包经营权或以“三权分置”改革中析出、代表土地经营权的一支权利为信托财产，以土地的高效利用为信托意图，将土地规模化经营的收益有效反馈给土地承包经营权人的一种商业信托模式。
信托这种法律关系一般包括委托人、受托人、受益人这三种主体，农村土地流转信托也属于信托的一种，其主体符合信托关系的主体，但也有自己独特之处。
信托的委托人是信托关系的创设人，决定着信托关系的产生，其应当具有相应的民事行为能力。农村土地信托流转的适格委托人应当是土地经营权人，有人认为信托的委托人应当是所有权人，这一观点是有问题的。信托的有效成立，要求委托人将信托财产移转给受托人，这就要求委托人对信托财产享有处分权。委托人用于设立信托的财产，必须具有可转让性。如果一项财产不具有可转让性，则不能通过声明或移转的方式来设立信托。在我国，农村土地归农民集体所有，是不允许对外流转的，因此村集体不能作为农村土地流转信托的委托人。而农村土地经营权作为用益物权，是一种财产权可以移转，其权利人即农村土地经营权人对经营权有相应处分的权利，可以作为农村土地流转信托的委托人。
（2）确定土地信托流转中合适的受托
信托关系中的受托人，是指接受委托人的委托，为受益人的利益或者特定目的，对信托财产进行管理或者处分的人。可见，受托人是信托关系中重要的当事人之一，其在信托关系中起着中枢的关键性作用。根据我国《信托法》第24 条的规定，具有完全民事行为能力的自然人和法人都可以作为信托受托人。但在农村土地信托中，基于我国农村土地生产经营的一些特殊性，自然人并不宜作为农村土地流转信托的受托人。因为在农村土地流转中，绝大部分受让的自然人都是其他农民，而农民在经济活动中往往处于一种弱势地位，这种弱势地位来自法律知识的薄弱、经济实力的不足和权益受到侵害时，维权能力的欠缺。如果受托人无论是出于主观还是客观的原因，不能履行义务，就会给受益人带来损害。而在农村土地的流转中，关系到无数农民群体的切身利益，一定要慎重谨慎的行事，尽可能避免较大的风险。因此，在选择受托人时仍然需要注意选择资金实力雄厚、信用可靠、经营能力良好的信托公司、合作社或其他组织作为农村土地流转信托的受托人。
（3）农村土地流转受益人与委托人身份的重合
信托关系中，受益人是委托人设立信托时意图给予利益之人，是在信托中享有受益权之人。在我国，设立农村土地流转信托的目的之一就是使农民获得土地流转收益，因而，在农村土地流转信托中，受益人应当为农民自身，而委托人也是享有土地经营权的农民自身。可见，在农村土地流转信托中，委托人与受益人身份上是重合的，在信托关系中，这种信托在类型上属于自益信托，即农民为了自己获得土地流转收益而设立的信托。
土地信托示意图
但在这里需要注意的是，我国采取的是家庭联产承包责任制，一个农户家庭的全部成员都具有土地承包权和经营权，但在土地承包经营权证书上，承包人姓名一栏往往只写了户主一人，因此信托合同中指定受益人处往往也只会写上户主一人，这种情况在实践中是非常普遍的。但在个别情况下，家庭组织的成员之间可能会发生纠纷，那么必须明确，虽然合同上的受益人可能只有一人，但是真正的受益人应当是家庭组织中所有拥有土地承包经营权的成员，而非户主一人。
（2）土地信托关系中要重点关注保护农民的合法权益
在土地信托中，农民同时兼具委托人和受益人身份，而受托人一般是实力较为强大的公司、合作社或其他组织，二者在法律意义上虽然具有相同的民事主体地位，但实践中农民显然处于弱势的一方。为了在土地信托关系中，尽可能保护农民的合法权益，笔者建议，基层政府是应当积极参与到土地信托流转关系中去的。一方面，土地信托是一种较为新颖，相对来说采用较少的土地流转模式，广大农户对于土地信托这种流转模式是没有足够的法律知识和社会阅历支撑他们独立完成流转过程的。另一方面，土地信托的受托人有其独特性，要选择出符合条件，也具有足够履约能力的受托人可能需要详尽的法律调查，这也不是农户能够轻易解决的问题。因此，在土地信托的流转模式中，基层政府及时介入，发挥出政府引导的作用，是能够在土地信托过程中起到积极良好的作用的。
我国《信托法》10条第1款规定： “设立信托，对于信托财产，有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的，应当依法办理信托登记。”但该条规定是一条原则性的规定，对于信托登记的主体、范围、如何登记、登记机关等具体的内容均未明确。同时，三权分置后，农村土地经营权的变动采取了登记对抗主义，因此，建议土地信托应当依法进行登记，以此公示信托关系，维护当事人的权利和保障交易安全。
3、土地经营权入股模式
土地经营权入股的流转模式，是当前现有的各种土地经营权流转模式中比较高级的一种形式，但实际上，土地经营权入股并不是一种非常新颖的流转模式，早在20世纪90年代的广东省南海地区（现属佛山市），就已经出现了农户保留承包权，以土地经营权入股农业合作社，形成一种联合生产的农业经济组织。目前在实践中，土地经营权入股的流转模式也正进入一个快速发展的阶段。大部分土地入股仍然是采取入股合作社的模式，但并不是所有的入股合作社都能够取得良好的经营效果，由于地域的差别、管理能力的差距等各种因素的影响，入股合作社在农户口中褒贬不一，有一些合作社经营良好，不断壮大，也有一些日渐衰落，甚至已经名存实亡，成为“僵尸”合作社。合作社的经营管理能力对入股农户的权益保障是至为关键的，2015年、2016年、2017年连续三年的中央一号文件都明确提出：“加强农民合作社规范化建设”，可见，提高入股合作社的经营管理质量，仍然是此种土地流转模式的重难点。
同时，随着土地经营权流转的进一步灵活，以土地经营权入股有限公司的流转模式也开始兴起。
图：土地入股模式示意图
（1）土地经营权入股农民专业合作社
土地经营权入股合作社的模式，最出名和最具代表性的当属广东南海采取的流转方式，被理论界称为“南海模式”。“南海模式”的特点在于将集体土地折价入股于一个名为“股份合作社”的组织，农民对集体土地的享有的产权（包含土地承包经营权）转化为对“股份合作社”享有的股权。以“南海模式”为代表的土地承包经营权入股股份合作社的流转模式，将土地集体所有的模糊产权变成了农民手中实实在在的股权，有利于集体土地产权的明晰化，有利于实现规模经营，在过去多年来的农业生产经营中，对村集体和农户起到了良好的积极作用。然而这种模式存在一些难点，最重要的一点是股份合作社并没有明确的法律依据。2006年，国家出台了《农民专业合作社法》（2017年进行了修订），自此后，全国多地都逐渐以农民专业合作社替代原来的股份合作社，以此解决股份合作社没有市场主体资格的弊端。
农户以土地经营权入股农民专业合作社的行为一直得到鼓励，这确实是发展农业规模化、集约化经营中的有力措施。但是入股农民专业合作社也需要注意一些问题。最为关键的就是如何避免农民失地的风险。《农民专业合作社法》四十八条明确规定：“农民专业合作社破产适用企业破产法的有关规定。但是，破产财产在清偿破产费用和共益债务后，应当优先清偿破产前与农民成员已发生交易但尚未结清的款项。”。由此可见，专业合作社如果面临破产，其农民成员仍然存在失地风险，而失地是农民难以承受的风险，也是政府需要竭力避免的风险。
因此，在实际运行中，土地经营权的入股和其他财产的入股应当有所区别，需要特别注明成员入股的土地具有以下几个特点：第一，入社农户仍然是土地承包权人，入股的承包地也不是合作社法人的独立财产，合作社没有占有权；第二，合作社对入社农户的承包地在约定的入股期限内可以行使经营权；第三，入社农户可以按照土地承包经营权作价出资形成的股份参与合作社相应的盈余分配。第四，合作社对入社农户的土地没有处置权。在解散、破产清算时，土地承包经营权不得用于清偿农民专业合作社的债务，不得作为剩余资产进行分配。合作社终止时，入股土地将退回原承包农户。
（2）土地经营权入股有限公司
2007年，重庆曾经进行“股田制”试点，农民不仅可以土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社，还可以设立有限公司。但仅经历了一年多的时间，重庆的“股田制公司”改革就被紧急叫停。主要的原因是，如果入股后的公司股权再经过流转，可能会由非农村集体组织成员取得土地经营权，而更关键的是，如果企业出现了破产等情况，则农民可能会面临失地危险。
但正如前文所述，其实农民专业合作社在面对破产问题时与有限公司并没有本质区别，在法理上都需要按照《破产法》的规定来依法开展破产程序。农民专业合作社真正减少风险的原因是，其由农民自行管理经营，集体组织可以起到监督之责，所从事的仍然也是农业生产，相对有限公司而言，在生产经营过程中的风险相对较小。因此，仅已存在农民失地的风险而杜绝土地经营权入股有限公司的做法，法理依据是不足的。但在实践中，入股有限公司确实在操作上的风险明显高于农民专业合作社，因此，笔者建议，对入股有限公司要格外慎重，尽可能为农民股东设置保底分红权、优先回购权等保障方式，避免出现失地风险。
4、土地托管模式
土地托管现象是在市场经济条件下，在土地制度改革进程中产生的新成果。2020年中央“一号文件”明确指出，“推广统防统治、代耕代种、土地托管等服务模式”，对土地托管这种流转方式是鼓励的。土地托管的具体含义是指部分不愿耕种或无能力耕种者把土地委托给一个社会化服务组织(如：供销社、农民合作社）或种植大户，并由其代为耕种管理的做法。受委托的组织为农民提供一个、多个或全部生产环节的服务，土地的收益依然是农民的。在实践中，存在土地服务性全托管模式、土地收益性托管模式、土地半托管合作模式等类别。土地托管这种流转模式，比起其他流转方式而言，风险较土地入股的模式为小，比土地承包的模式要大，但总体而言，对于绝大部分的中国农村，这是一种比较适宜的土地流转模式。首先，在土地托管模式中，农民不存在失地的风险。其次，接受委托的组织显然比零散的农户拥有更强的生产经营能力，同时这种模式也适合大规模大范围的土地流转。再次，土地托管的模式便于形成产业链，如一些大型的农业经营企业，其同时具备生产、加工、销售等各个环节的经营能力，土地托管的模式可以成为其生产环节的一环。最后，这种模式也利于农民的接受，土地入股、信托等模式较为新颖，虽然在东南沿海或者其他一些经济相对发达的地区也有不错的范例，但对于绝大多数地区的农户而言，这两种流转模式的法律特性、风险仍然不便于农户理解和操作，但对于土地托管模式而言，这种流转方式是农户比较容易理解接受的。实践中，土地托管一般有以下几种方式：
（1）土地服务性全托管模式
土地服务性全托管模式被称作是“土地托儿所形式”，这种托管模式是一种包含产前、产中、产后的“一条龙”服务模式，受托的服务组织收取一定服务费，完全自主独立的经营土地，提供“耕、种、收、管、售”等全过程的服务，农户不再参与任何生产经营过程，只需要在合同约定的时间内获得收益就可以了。一般情况下，双方会在合同里注明各项附属条件，并向农户保证达到定额的产量。这种托管模式的优点显而易见，就是农户最为省心便捷，不需要自己投入时间和精力。但是缺点也很明显，在这种托管模式下，由于存在收成的不稳定性，农民的议价能力较差，不能保证能够实现最后的优质优价，自己将承担种植风险，同时，还要给合作社支付一定数额的服务费。
（2）土地收益性托管模式
此托管模式与土地服务性全托管模式实际上基本相同，区别在于接受托管的组织会以租金或分红的形式支付给农民一定的收益。这种方式的优点是前期农户不需要付出费用，对于农户而言负担更轻。
（3）土地半托管合作模式
土地半托管模式，有的地方也叫菜单式托管。托管组织和农民商量，提供各项服务项目，农户按照自己的实际需要，自愿选择一些服务项目，托管组织提供服务，服务结束后由农户验收作业质量，托管组织和农民结算服务费用。这种模式由农民自主选择托管的内容，较为灵活。农民可以完成适宜自身完成的内容，对委托托管组织完成的内容，可以随时监督，并进行验收，保证种植物作业质量，这样农民心中更加有信心。
上述各种托管模式的本质和核心都是相同的，都是由更加适合进行土地生产经营的组织替代农民来进行农业生产。对农户而言有以下优点：一是彻底把农民从繁重的体力劳动中解放出来，有利于劳动力向二、三产业转移，二是不剥夺农民的土地权利，没有失地风险。三是有助于实现规模化种植、机械化生产、标准化管理、品牌化销售、产业化经营，推进农产品市场化，从长远来看，是提高农民收入的重要途径；同时，在这种流转模式下，受托方拥有一些明显的优势，一是受托方的技术优势得以发挥，农业生产收获有所提高，通过改善生产条件，规模化连片种植，农资、农具、农机的高效使用，甚至还可以通过大量采用新品种、新技术等手段提高生产效率，实现土地价值的提高，实现增产增收。 二是托管服务收入稳定，受托户根据市场订单指定生产计划，加强管理，拓宽农产品的销售渠道。三是市场议价能力良好，在大规模连片种植的情况下，有利于集中采购农资，进一步降低农资采购成本，而农资是农业经营中仅次于人工的成本，通过降低成本的方式，增强农产品议价能力和抵御市场波动风险能力。
上述几种土地托管模式均能够实现提高土地利用效率、有效统筹农业资源的作用，但也各有特点。土地服务性托管模式下农户最为便捷省心，土地收益性托管模式下农户的经济负担较轻，而土地半托管模式更为灵活，农户可以根据自身情况选择托管的具体内容。
当然，在土地托管模式下，我们也需要注意几个问题。首先是农业生产是有一定的风险性的，比如气候等不可抗力对农业生产的影响是比较大的，有时候可能无法得到预期的产量。二是对于绝大部分托管的组织而言，都愿意流转平原地区，连片经营的土地，最适合机械化生产。但如前文所述，我国农业土地的细碎化问题非常突出，对于细碎化土地如何高效利用，仍然是个难点。三是要慎重选择托管组织，托管组织的能力和水平决定了土地生产经营的水平，有一些托管组织不具备相应的能力，托管经营的效果可能还不如农民自营的，甚至有些组织并不是专心于经营活动而是另有目的，比如利用国家优惠政策套取补贴资金，这就容易引发农户与托管组织的信任危机，也损害了农户的合法权益，浪费了土地资源。
但综合而言，笔者认为，从当前我国农业、农村、农民的现状来看，土地托管仍然是目前最适合进行大规模土地流转的一种方式。建议基层政府和集体组织可以谨慎的选择实力雄厚、经营能力突出的托管组织开展土地托管的流转模式，特别是如果能够建立起生产-加工-销售全产业链的经营模式，而流转托管的土地仅仅作为这一经营模式的其中一个部分，形成供销一体化，则产品质量、数量有提升、销路有保障，对农业发展极有裨益。