关键词：林地权属争议 政府决定 撤销决定
原告：金某
被告：郑州某开发区管理委员会
原告律师：邹伙发律师
案情简介
金某系某村村民，依法拥有宅基地并建造了 1370.16 平方米的房屋。房屋建成后，金某对房屋进行装修并居住。
2012 年，经郑州市人民政府批准，郑州某区某办事处某村进行城中村改造。某区管委会制定了《郑州某区大里城中村改造方案》，并和某办事处分别成立郑州某区某城中村改造指挥部和某城中村改造指挥部，负责某村城中村改造工作。
2015 年底，金某的房屋被某区管委会及某办事处组织的人员暴力拆除。其暴力拆除行为造成金某房屋、房屋装饰装修、家具家电及生产生活用品等灭失或毁损，造成金某不能正常生活，身无定居，流浪在外，造成金某物质和精神的巨大损失。
2017 年 6 月 20 日，某开发区管理委员会的行为被郑州市中级人民法院、河南省高级人民法院两级法院判决确认违法。
终审判决后，金某向郑州某开发区管理委员会申请行政赔偿。郑州某开发区管理委员会于 2017 年 11 月 13 日作出《不予行政赔偿决定书》，决定不予赔偿。
代理意见
在行政审理中，郑州市中级人民法院确定的争议焦点之一就是，不予赔偿决定是否能成为诉讼请求，对其合法性进行审查。
邹伙发律师认为，行政赔偿决定或不予赔偿决定不属于可诉行政行为，行政赔偿案件不应当将赔偿决定或不予赔偿决定列为诉讼请求，具体理由和依据如下：
一、法律及司法解释依据
- 2012 年《国家赔偿法》第九条规定，赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。
第十四条规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。 - 1997 年《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条规定，赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。
第三条规定，赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）（四）（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。第 4 条，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。
二、过往判例依据
1. 最高人民法院（2015）行监字 1558 号《行政裁定书》，本院认为：不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，即使在诉讼请求中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。
2. 上海市浦东新区人民法院作出（2014）浦行赔初字第 3 号行政赔偿判决，本院认为赔偿决定或不予赔偿决定均不属于行政赔偿审理范围。
3. 湖北省公安县人民法院也作出（2016）鄂 1022 行初 3 号行政赔偿判决书，认为赔偿决定或不予赔偿决定均不属于行政赔偿审理范围。
以上法律、司法解释和判例依据，明确规定了赔偿决定与不予赔偿决定是政府收到赔偿权利人申请后作出的先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不应作为行政赔偿审理对象，并作出撤销或维持的判决，而应当直接对原告的赔偿请求是否有事实和法律依据进行审查。受理法院应当就赔偿请求人要求赔偿的方式、项目、数额直接作出判决，而非撤销不予赔偿决定或予以赔偿决定后，判令重新作出赔偿决定。
案件结果
相关行政赔偿决定或不予赔偿决定仅是赔偿义务机关基于赔偿请求人的赔偿申请予以处理的前置性程序性行为，并不妨碍赔偿请求人依法提起行政赔偿诉讼，其并非独立的可诉讼的行政行为。原告无须在行政赔偿起诉时，将赔偿或不予赔偿决定列为诉讼请求，也不需要在行政赔偿案件受理后增加撤销赔偿或不予赔偿决定的诉讼请求。
桦天律说
行政赔偿决定或不予赔偿决定是否具有可诉性，其合法性是否作为审理范围，在全国各地，各级法院，以及同级法院的不同法官，甚至是最高法院第二巡回法庭与第四巡回法庭对此认定都不一致，尤其令人感到失望的是北京和河南的法院。
2009-2016 年期间，笔者在福建厦门、泉州承办了 20 余起行政赔偿案件，在行政机关作出赔偿决定或不予赔偿决定具有可诉性，但赔偿决定可作为法院审理赔偿的参考。
2015 年至 2019 年，笔者在河南郑州、漯河、许昌、信阳、周口等地办理了几百起行政赔偿案件，绝大多数中级法院，尤其是郑州铁路运输中级法院，在赔偿立案时，就要求将撤销赔偿或不予赔偿决定列为诉讼请求，判决时也是作出维持或撤销赔偿或不予赔偿决定；对于个别没有列撤销赔偿决定的，且在庭审已超过三个月起诉期限，法院判决未在法定的三个月内请求撤销赔偿决定，驳回诉讼请求。
所有的这些案件最终上诉到河南省高院，有的申请到最高法院第四巡回法庭再审，这里的二审法院、再审法院对于笔者反复强调的前述观点，基本上不予理睬，不作任何回应，也不作任何对或不对的观点性论述。
案外谈案
在现有司法实践过程中，存在很多这样的情况：在涉及针对赔偿决定的行政诉讼中，往往是判决撤销行政赔偿决定，责令限期重新作出赔偿判决，并驳回原告关于具体赔偿项目和数额的请求。这将造成原告再次起诉时会受到具体请求被实体判决驳回，造成无法再起诉的障碍。
事实上，根据法律、司法解释和判例的依据明确规定：赔偿决定与不予赔偿决定是政府收到赔偿权利人申请后作出的先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不应作为行政赔偿审理对象，并作出撤销或维持的判决，而应当直接对原告的赔偿请求是否有事实和法律依据进行审查。受理法院应当就赔偿请求人要求赔偿的方式、项目、数额直接作出判决，而非撤销不予赔偿决定或予以赔偿决定后，判令重新作出赔偿决定。
建议将赔偿决定或不予赔偿决定作为可诉行为审理的人们，再重新检视一下法律及司法解释的相关规定。