一、文旅产业的概念演变及趋势
（一）“旅游”本身就是一种文化现象，“旅游业”是一个传统行业
《国家旅游及相关产业统计分类（2015）》第二条“分类定义和范围”的定义：
旅游是指游客的活动，即游客的出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等活动；游客是指以游览观光、休闲娱乐、探亲访友、文化体育、健康医疗、短期教育（培训）、宗教朝拜，或因公务、商务等为目的，前往惯常环境以外，出行持续时间不足一年的出行者。
旅游业是指直接为游客提供出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等服务活动的集合。
旅游相关产业是指为游客出行提供旅游辅助服务和政府旅游管理服务等活动的集合。
（二）“文化旅游产业”是一个新兴的跨界产业
1、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国务院 2014年8月9日 国发〔2014〕31号）
该文件中提到了多种旅游业态，多达十余种；强调“打破行业、地区壁垒，鼓励跨地区连锁经营，推动跨地区、跨行业、跨所有制，打造跨界融合”：
休闲度假旅游，体育旅游，医疗旅游，中医药健康旅游，自驾旅游（旅居全挂车营地和露营地），铁路旅游，森林旅游，海洋旅游，邮轮游艇旅游，低空飞行旅游，红色旅游，地方和民族特色文化旅游，研学旅行，老年旅游（休闲养生度假）。前面的词是后面“旅游”的定语吗？它不是定语关系，是并列关系，是两个没有关系的界别或行业并到一起形成的新内容。
2、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（中共中央、国务院 2016年03月18日）
共有5章重点提及了新型旅游业态，强调了旅游与其他产业融合发展：
“第二十四章 加快推动服务业优质高效发展”“加快教育培训、健康养老、文化娱乐、体育健身等领域发展。大力发展旅游业，深入实施旅游业提质增效工程，加快海南国际旅游岛建设，支持发展生态旅游、文化旅游、休闲旅游、山地旅游等。”
“第三十五章 健全住房供应体系”“发展旅游地产、养老地产、文化地产等新业态。”
“第四十五章 加强生态保护修复”“第三节 扩大生态产品供给”“丰富生态产品，优化生态服务空间配置，提升生态公共服务供给能力。加大风景名胜区、森林公园、湿地公园、沙漠公园等保护力度，……适度开发公众休闲、旅游观光、生态康养服务和产品。加快城乡绿道、郊野公园等城乡生态基础设施建设，发展森林城市，建设森林小镇。打造生态体验精品线路，拓展绿色宜人的生态空间。”
“第六十一章 增加公共服务供给”“开放市场并完善监管，努力增加非基本公共服务和产品供给。积极推动医疗、养老、文化、体育等领域非基本公共服务加快发展，丰富服务产品，提高服务质量，提供个性化服务方案。”
“第六十八章 丰富文化产品和服务”“第三节 加快发展现代文化产业”“推进文化业态创新，大力发展创意文化产业，促进文化与科技、信息、旅游、体育、金融等产业融合发展。扩大和引导文化消费。”
（三）为什么要进行产业升级
《2016年上半年旅游统计数据报告及下半年旅游经济形势分析》（国家旅游局 2016年8月1日）
1、传统的旅游只是“人流”，旅游人数逐渐递增，消费总额增加，但看人均消费额仍然很低（这个800多元的人均消费额中还包括了交通、住宿、餐饮等费用，其他消费额很低），而且旅游人次已经基本达到人均出游2次，而现有的很多旅游景观等已达到或超过负载。
（注：美元对人民币汇率按6.63元/美元计算）
2、经济下行，传统旅游业不可持续
旅游上市公司板块上半年市场表现较弱，跌幅27.26%，跑输大盘10个百分点。景区、旅行社以及酒店餐饮板块跌幅均超过25%。大批旅游创新创业公司进入瓶颈期，淘在路上、麦兜旅行、拒宅网、脚丫旅行网、找好玩、周五旅行网等创业公司宣布破产或倒闭。上半年在线旅游领域投资事件为57起，仅为去年全年的30%。
按照《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》，到2020年，境内旅游总消费额达到5.5万亿元，城乡居民年人均出游4.5次，旅游业增加值占国内生产总值的比重超过5%。按照传统旅游模式，此目标难以实现。
结合近年来医疗、文化、体育、养老等产业的改革，其目的旨在打破现有的条框分割管理，改善生产关系，提升生产力。
3、综上，前述形势分析的两个关键词“跨界”、“升级”
“跨界”从产业看，是指从传统的旅游业，涉及到了体育、医疗、中医药、交通、林业、海洋、民航、教育、养老等领域；从主管部门看，则是从国家旅游局，延展到了文化部、国家文物局、国家发改委、财政部、公安部、外交部、国家体育总局、卫生计生委、林业总局、国家海洋局、民航总局、国家民委、教育部、全国老龄办、民政部、统计局、海关总署、中医药局、交通运输部、教育部、税务总局、商务部、工商总局、人力资源社会保障部、全国总工会、环境保护部、国土资源部、住建部、扶贫办等数十个部委办（主要详见《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》附件“重点任务分工及进度安排表”）。
“升级”直接看是旅游消费行为的软件升级，从“人流”到“驻留”，但从背后看，没有相应配套的硬件升级，即硬件设施的建设、改造和完善，软件升级将难以实现。
二、文旅产业的土地政策及分析
（一） 现行国家土地法律法规及政策
1、国有土地
全国人大《中华人民共和国土地管理法》
全国人大《中华人民共和国城市房地产管理法》
国务院《土地管理法实施条例》
国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
国务院《城市房地产开发经营管理条例》
国务院《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》
国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》
国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》
2、集体土地
全国人大《中华人民共和国农村土地承包法》
全国人大《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》
《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》
国务院《基本农田保护条例》
国务院《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》
农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》
国土资源部《耕地占补平衡考核办法》
国土资源部《实际耕地与新增建设用地面积确定办法》
国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》
国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》
（二）有关文旅产业土地的政策调整
1、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国务院 2014年8月9日 国发〔2014〕31号）
（十九）优化土地利用政策。坚持节约集约用地，按照土地利用总体规划、城乡规划安排旅游用地的规模和布局，严格控制旅游设施建设占用耕地。改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合。编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时，要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求，规范用海及海岸线占用。年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。进一步细化利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地开发旅游项目的支持措施。在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业，修建旅游设施涉及改变土地用途的，依法办理用地审批手续。
原来有土地、旅游各种各样的规划，而这些规划放在一起是会打架的。比如有些旅游地区已经被评为了名胜景点之类的，但它要求取消这样的评审和认证。因为有了评审和认证之后，会跟其它规划打架，导致很多事都做不了。所以现在国家提出优化土地政策。
2、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国务院办公厅 2015年8月4日 国办发〔2015〕62号）
（二十五）落实差别化旅游业用地用海用岛政策。对投资大、发展前景好的旅游重点项目，要优先安排、优先落实土地和围填海计划指标。新增建设用地指标优先安排给中西部地区，支持中西部地区利用荒山、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、石漠化土地开发旅游项目。对近海旅游娱乐、浴场等亲水空间开发予以优先保障。
3、《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局 2015年11月25日）
积极保障旅游业发展用地供应
（一）有效落实旅游重点项目新增建设用地。按照资源和生态保护、文物安全、节约集约用地原则，在与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接的基础上，加快编制旅游发展规划。对符合相关规划的旅游项目，各地应按照项目建设时序，及时安排新增建设用地计划指标，依法办理土地转用、征收或收回手续，积极组织实施土地供应。加大旅游扶贫用地保障。
（二）支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。对复垦利用垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地建设的旅游项目，各地可按照“谁投资、谁受益”的原则，制定支持政策，吸引社会投资，鼓励土地权利人自行复垦。政府收回和征收的历史遗留损毁土地用于旅游项目建设的，可合并开展确定复垦投资主体和土地供应工作，但应通过招标拍卖挂牌方式进行。
（三）依法实行用地分类管理制度。旅游项目中，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理；属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理，由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。
（四）多方式供应建设用地。旅游相关建设项目用地中，用途单一且符合法定划拨范围的，可以划拨方式供应；用途混合且包括经营性用途的，应当采取招标拍卖挂牌方式供应，其中影视城、仿古城等人造景观用地按《城市用地分类与规划建设用地标准》的“娱乐康体用地”办理规划手续，土地供应方式、价格、使用年限依法按旅游用地确定。景区内建设亭、台、栈道、厕所、步道、索道缆车等设施用地，可按《城市用地分类与规划建设用地标准》“其他建设用地”办理规划手续，参照公园用途办理土地供应手续。风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和国务院规定。鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地。
（五）加大旅游厕所用地保障力度。要高度重视旅游厕所在旅游业发展中的文明窗口地位和基本公共服务作用。新建、改建旅游厕所及相关粪便无害化处理设施需使用新增建设用地的，可在2018年前由旅游厕所建设单位集中申请，按照法定报批程序集中统一办理用地手续，各地专项安排新增建设用地计划指标。符合《划拨用地目录》的粪便处理设施，可以划拨方式供应。支持在其他项目中配套建设旅游厕所，可在供应其他项目建设用地时，将配建要求纳入土地使用条件，土地供应后，由相关权利人依法明确旅游厕所产权关系。
明确旅游新业态用地政策
（六）引导乡村旅游规范发展。在符合土地利用总体规划、县域乡村建设规划、乡和村庄规划、风景名胜区规划等相关规划的前提下，农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。依据各省、自治区、直辖市制定的管理办法，城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。支持通过开展城乡建设用地增减挂钩试点，优化农村建设用地布局，建设旅游设施。
（七）促进自驾车、房车营地旅游有序发展。按照“市场导向、科学布局、合理开发、绿色运营”原则，加快制定自驾车房车营地建设规划和建设标准。新建自驾车房车营地项目用地，应当满足符合相关规划、垃圾污水处理设施完备、建筑材料环保、建筑风格色彩与当地自然人文环境协调等条件。自驾车房车营地项目土地用途按旅馆用地管理，按旅游用地确定供应底价、供应方式和使用年限。
（八）支持邮轮、游艇旅游优化发展。新建邮轮、游艇码头用地实行有偿使用。有偿使用的邮轮、游艇码头用地可采取协议方式供应。现有码头增设邮轮、游艇停泊功能的，可保持现有土地权利类型不变；利用现有码头设施用地、房产增设住宿、餐饮、娱乐等商业服务设施的，经批准可以协议方式办理用地手续。
（九）促进文化、研学旅游发展。利用现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场开展文化、研学旅游活动，在符合规划、不改变土地用途的前提下，上述机构土地权利人利用现有房产兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。历史文化街区建设控制地带内的新建建筑物、构筑物，应当符合保护规划确定的建设控制要求。
加强旅游业用地服务监管
（十一）建立部门共同监管机制。风景名胜区、自然保护区、国家公园等旅游资源开发，建设项目用地供应和使用管理应同时符合土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划及其他相关区域保护发展建设等规划，不符合的，不得批准用地和供地。……
（十二）严格旅游业用地供应和利用监管。严格旅游相关农用地、未利用地用途管制，未经依法批准，擅自改为建设用地的，依法追究责任。严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地。规范土地供应行为,以协议方式供应土地的，出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。严格旅游项目配套商品住宅管理，因旅游项目配套安排商品住宅要求修改土地利用总体规划、城乡规划的，不得批准。严格相关旅游设施用地改变用途管理，土地供应合同中应明确约定，整宗或部分改变用途，用于商品住宅等其他经营项目的，应由政府收回，重新依法供应。
本文件自下发之日起（2015年11月25日）执行，有效期五年。
4、《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国务院 2016年2月2日 国发〔2016〕8号）
完善土地利用机制
（二十）规范推进城乡建设用地增减挂钩。总结完善并推广有关经验模式，全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。高标准、高质量推进村庄整治，在规范管理、规范操作、规范运行的基础上，扩大城乡建设用地增减挂钩规模和范围。运用现代信息技术手段加强土地利用变更情况监测监管。
（二十一）建立城镇低效用地再开发激励机制。允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发。完善城镇存量土地再开发过程中的供应方式，鼓励原土地使用权人自行改造，涉及原划拨土地使用权转让需补办出让手续的，经依法批准，可采取规定方式办理并按市场价缴纳土地出让价款。在国家、改造者、土地权利人之间合理分配“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造的土地收益。
（二十二）因地制宜推进低丘缓坡地开发。在坚持最严格的耕地保护制度、确保生态安全、切实做好地质灾害防治的前提下，在资源环境承载力适宜地区开展低丘缓坡地开发试点。通过创新规划计划方式、开展整体整治、土地分批供应等政策措施，合理确定低丘缓坡地开发用途、规模、布局和项目用地准入门槛。
（二十三）完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。加快推进农村土地确权登记颁证工作，鼓励地方建立健全农村产权流转市场体系，探索农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出机制，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益，提高资源利用效率，防止闲置和浪费。深入推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，稳步开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。
三、文旅产业投资中应注意的几点问题
1、新产业仍是以旅游消费行为（而非固定资产投资）为主线的一次跨界扩张，以服务带动固定资产投资，即文旅产业中的服务属性。我认为很多地产商可能会误读这个文件，说国家出了这样一个政策，是不是我就可以拿这个做旅游地产了。我碰到有些论坛讲解上述文件时，认为都是对房地产的利好政策，我认为不是这个逻辑。我的理解是仍然是以旅游为主线，不过是缺了相应的配套措施。
2、中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间、政府与企业之间，存在着复杂的利益博弈关系，期望以单一可复制模式迅速实现利益的难度明显增大，在考虑商业利益的同时，应充分认识到文旅产业中的公共属性。
3、以专业资源（如养老、体育、医疗、研学等）进行商业权利置换时，应确保资源的专业性、特色性，确实可为地方政府带来利益增量（政治、文化、经济等），即须充分考虑到文旅产业跨行业、跨领域的特性。最近一家投资公司在北京做了一个“健康小镇”方案，他们把能讲的故事全写了上去，但被地方政府退了回来。因为地方政府说，该有的故事都有了，但每一个环节都没有给我带来我想要的亮点。
4、置换的商业权利可能是通过实体经营（租售、运营等）套现，也可能是通过资本市场套现，间或是两种模式混同套现。
5、在探索中时刻把握法律政策底线和边界。最近四五年，国家开始不断地打破原有的条框和政策导向。做旅游业的利益需求最短也是三五年，甚至十年，都是中长期投资。中长期投资最大的风险是政策风险，因为地方政府五年换一届。所以为什么ppp操作起来有难度呢？ppp讲的是二十年的经营权，但是政府官员干了三五年就走了。这种情况下，所有落地的企业对政策的调整，政策的底线在哪儿，边界在哪儿都要随时研究。
（一）“旅游”本身就是一种文化现象，“旅游业”是一个传统行业
《国家旅游及相关产业统计分类（2015）》第二条“分类定义和范围”的定义：
旅游是指游客的活动，即游客的出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等活动；游客是指以游览观光、休闲娱乐、探亲访友、文化体育、健康医疗、短期教育（培训）、宗教朝拜，或因公务、商务等为目的，前往惯常环境以外，出行持续时间不足一年的出行者。
旅游业是指直接为游客提供出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等服务活动的集合。
旅游相关产业是指为游客出行提供旅游辅助服务和政府旅游管理服务等活动的集合。
（二）“文化旅游产业”是一个新兴的跨界产业
1、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国务院 2014年8月9日 国发〔2014〕31号）
该文件中提到了多种旅游业态，多达十余种；强调“打破行业、地区壁垒，鼓励跨地区连锁经营，推动跨地区、跨行业、跨所有制，打造跨界融合”：
休闲度假旅游，体育旅游，医疗旅游，中医药健康旅游，自驾旅游（旅居全挂车营地和露营地），铁路旅游，森林旅游，海洋旅游，邮轮游艇旅游，低空飞行旅游，红色旅游，地方和民族特色文化旅游，研学旅行，老年旅游（休闲养生度假）。前面的词是后面“旅游”的定语吗？它不是定语关系，是并列关系，是两个没有关系的界别或行业并到一起形成的新内容。
2、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（中共中央、国务院 2016年03月18日）
共有5章重点提及了新型旅游业态，强调了旅游与其他产业融合发展：
“第二十四章 加快推动服务业优质高效发展”“加快教育培训、健康养老、文化娱乐、体育健身等领域发展。大力发展旅游业，深入实施旅游业提质增效工程，加快海南国际旅游岛建设，支持发展生态旅游、文化旅游、休闲旅游、山地旅游等。”
“第三十五章 健全住房供应体系”“发展旅游地产、养老地产、文化地产等新业态。”
“第四十五章 加强生态保护修复”“第三节 扩大生态产品供给”“丰富生态产品，优化生态服务空间配置，提升生态公共服务供给能力。加大风景名胜区、森林公园、湿地公园、沙漠公园等保护力度，……适度开发公众休闲、旅游观光、生态康养服务和产品。加快城乡绿道、郊野公园等城乡生态基础设施建设，发展森林城市，建设森林小镇。打造生态体验精品线路，拓展绿色宜人的生态空间。”
“第六十一章 增加公共服务供给”“开放市场并完善监管，努力增加非基本公共服务和产品供给。积极推动医疗、养老、文化、体育等领域非基本公共服务加快发展，丰富服务产品，提高服务质量，提供个性化服务方案。”
“第六十八章 丰富文化产品和服务”“第三节 加快发展现代文化产业”“推进文化业态创新，大力发展创意文化产业，促进文化与科技、信息、旅游、体育、金融等产业融合发展。扩大和引导文化消费。”
（三）为什么要进行产业升级
《2016年上半年旅游统计数据报告及下半年旅游经济形势分析》（国家旅游局 2016年8月1日）
1、传统的旅游只是“人流”，旅游人数逐渐递增，消费总额增加，但看人均消费额仍然很低（这个800多元的人均消费额中还包括了交通、住宿、餐饮等费用，其他消费额很低），而且旅游人次已经基本达到人均出游2次，而现有的很多旅游景观等已达到或超过负载。
项目 | 人数(万人次) | 消费额(亿元) | 人均消费(元) | |
国内旅游人数 | 223,600.00 | 18,800.00 | 840.79 | |
其中 | 城镇居民 | 151,700.00 | 14,800.00 | 975.61 |
农村居民 | 71,900.00 | 4,000.00 | 556.33 | |
入境旅游人数 | 6,787.00 | 3,779.10 | 5,568.14 | |
其中 | 外国人 | 1,347.00 | 2,055.30 | 15,258.35 |
香港同胞 | 4,003.00 | 1,001.13 | 2,500.95 | |
澳门同胞 | 1,158.00 | 251.94 | 2,175.65 | |
台湾同胞 | 279 | 477.36 | 17,109.68 | |
（注：美元对人民币汇率按6.63元/美元计算）
2、经济下行，传统旅游业不可持续
旅游上市公司板块上半年市场表现较弱，跌幅27.26%，跑输大盘10个百分点。景区、旅行社以及酒店餐饮板块跌幅均超过25%。大批旅游创新创业公司进入瓶颈期，淘在路上、麦兜旅行、拒宅网、脚丫旅行网、找好玩、周五旅行网等创业公司宣布破产或倒闭。上半年在线旅游领域投资事件为57起，仅为去年全年的30%。
按照《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》，到2020年，境内旅游总消费额达到5.5万亿元，城乡居民年人均出游4.5次，旅游业增加值占国内生产总值的比重超过5%。按照传统旅游模式，此目标难以实现。
结合近年来医疗、文化、体育、养老等产业的改革，其目的旨在打破现有的条框分割管理，改善生产关系，提升生产力。
3、综上，前述形势分析的两个关键词“跨界”、“升级”
“跨界”从产业看，是指从传统的旅游业，涉及到了体育、医疗、中医药、交通、林业、海洋、民航、教育、养老等领域；从主管部门看，则是从国家旅游局，延展到了文化部、国家文物局、国家发改委、财政部、公安部、外交部、国家体育总局、卫生计生委、林业总局、国家海洋局、民航总局、国家民委、教育部、全国老龄办、民政部、统计局、海关总署、中医药局、交通运输部、教育部、税务总局、商务部、工商总局、人力资源社会保障部、全国总工会、环境保护部、国土资源部、住建部、扶贫办等数十个部委办（主要详见《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》附件“重点任务分工及进度安排表”）。
“升级”直接看是旅游消费行为的软件升级，从“人流”到“驻留”，但从背后看，没有相应配套的硬件升级，即硬件设施的建设、改造和完善，软件升级将难以实现。
二、文旅产业的土地政策及分析
（一） 现行国家土地法律法规及政策
1、国有土地
全国人大《中华人民共和国土地管理法》
全国人大《中华人民共和国城市房地产管理法》
国务院《土地管理法实施条例》
国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
国务院《城市房地产开发经营管理条例》
国务院《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》
国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》
国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》
2、集体土地
全国人大《中华人民共和国农村土地承包法》
全国人大《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》
《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》
国务院《基本农田保护条例》
国务院《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》
农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》
国土资源部《耕地占补平衡考核办法》
国土资源部《实际耕地与新增建设用地面积确定办法》
国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》
国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》
（二）有关文旅产业土地的政策调整
1、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国务院 2014年8月9日 国发〔2014〕31号）
（十九）优化土地利用政策。坚持节约集约用地，按照土地利用总体规划、城乡规划安排旅游用地的规模和布局，严格控制旅游设施建设占用耕地。改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合。编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时，要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求，规范用海及海岸线占用。年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。进一步细化利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地开发旅游项目的支持措施。在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业，修建旅游设施涉及改变土地用途的，依法办理用地审批手续。
原来有土地、旅游各种各样的规划，而这些规划放在一起是会打架的。比如有些旅游地区已经被评为了名胜景点之类的，但它要求取消这样的评审和认证。因为有了评审和认证之后，会跟其它规划打架，导致很多事都做不了。所以现在国家提出优化土地政策。
2、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国务院办公厅 2015年8月4日 国办发〔2015〕62号）
（二十五）落实差别化旅游业用地用海用岛政策。对投资大、发展前景好的旅游重点项目，要优先安排、优先落实土地和围填海计划指标。新增建设用地指标优先安排给中西部地区，支持中西部地区利用荒山、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、石漠化土地开发旅游项目。对近海旅游娱乐、浴场等亲水空间开发予以优先保障。
3、《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局 2015年11月25日）
积极保障旅游业发展用地供应
（一）有效落实旅游重点项目新增建设用地。按照资源和生态保护、文物安全、节约集约用地原则，在与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接的基础上，加快编制旅游发展规划。对符合相关规划的旅游项目，各地应按照项目建设时序，及时安排新增建设用地计划指标，依法办理土地转用、征收或收回手续，积极组织实施土地供应。加大旅游扶贫用地保障。
（二）支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。对复垦利用垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地建设的旅游项目，各地可按照“谁投资、谁受益”的原则，制定支持政策，吸引社会投资，鼓励土地权利人自行复垦。政府收回和征收的历史遗留损毁土地用于旅游项目建设的，可合并开展确定复垦投资主体和土地供应工作，但应通过招标拍卖挂牌方式进行。
（三）依法实行用地分类管理制度。旅游项目中，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理；属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理，由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。
（四）多方式供应建设用地。旅游相关建设项目用地中，用途单一且符合法定划拨范围的，可以划拨方式供应；用途混合且包括经营性用途的，应当采取招标拍卖挂牌方式供应，其中影视城、仿古城等人造景观用地按《城市用地分类与规划建设用地标准》的“娱乐康体用地”办理规划手续，土地供应方式、价格、使用年限依法按旅游用地确定。景区内建设亭、台、栈道、厕所、步道、索道缆车等设施用地，可按《城市用地分类与规划建设用地标准》“其他建设用地”办理规划手续，参照公园用途办理土地供应手续。风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和国务院规定。鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地。
（五）加大旅游厕所用地保障力度。要高度重视旅游厕所在旅游业发展中的文明窗口地位和基本公共服务作用。新建、改建旅游厕所及相关粪便无害化处理设施需使用新增建设用地的，可在2018年前由旅游厕所建设单位集中申请，按照法定报批程序集中统一办理用地手续，各地专项安排新增建设用地计划指标。符合《划拨用地目录》的粪便处理设施，可以划拨方式供应。支持在其他项目中配套建设旅游厕所，可在供应其他项目建设用地时，将配建要求纳入土地使用条件，土地供应后，由相关权利人依法明确旅游厕所产权关系。
明确旅游新业态用地政策
（六）引导乡村旅游规范发展。在符合土地利用总体规划、县域乡村建设规划、乡和村庄规划、风景名胜区规划等相关规划的前提下，农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。依据各省、自治区、直辖市制定的管理办法，城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。支持通过开展城乡建设用地增减挂钩试点，优化农村建设用地布局，建设旅游设施。
（七）促进自驾车、房车营地旅游有序发展。按照“市场导向、科学布局、合理开发、绿色运营”原则，加快制定自驾车房车营地建设规划和建设标准。新建自驾车房车营地项目用地，应当满足符合相关规划、垃圾污水处理设施完备、建筑材料环保、建筑风格色彩与当地自然人文环境协调等条件。自驾车房车营地项目土地用途按旅馆用地管理，按旅游用地确定供应底价、供应方式和使用年限。
（八）支持邮轮、游艇旅游优化发展。新建邮轮、游艇码头用地实行有偿使用。有偿使用的邮轮、游艇码头用地可采取协议方式供应。现有码头增设邮轮、游艇停泊功能的，可保持现有土地权利类型不变；利用现有码头设施用地、房产增设住宿、餐饮、娱乐等商业服务设施的，经批准可以协议方式办理用地手续。
（九）促进文化、研学旅游发展。利用现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场开展文化、研学旅游活动，在符合规划、不改变土地用途的前提下，上述机构土地权利人利用现有房产兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。历史文化街区建设控制地带内的新建建筑物、构筑物，应当符合保护规划确定的建设控制要求。
加强旅游业用地服务监管
（十一）建立部门共同监管机制。风景名胜区、自然保护区、国家公园等旅游资源开发，建设项目用地供应和使用管理应同时符合土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划及其他相关区域保护发展建设等规划，不符合的，不得批准用地和供地。……
（十二）严格旅游业用地供应和利用监管。严格旅游相关农用地、未利用地用途管制，未经依法批准，擅自改为建设用地的，依法追究责任。严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地。规范土地供应行为,以协议方式供应土地的，出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。严格旅游项目配套商品住宅管理，因旅游项目配套安排商品住宅要求修改土地利用总体规划、城乡规划的，不得批准。严格相关旅游设施用地改变用途管理，土地供应合同中应明确约定，整宗或部分改变用途，用于商品住宅等其他经营项目的，应由政府收回，重新依法供应。
本文件自下发之日起（2015年11月25日）执行，有效期五年。
4、《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国务院 2016年2月2日 国发〔2016〕8号）
完善土地利用机制
（二十）规范推进城乡建设用地增减挂钩。总结完善并推广有关经验模式，全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。高标准、高质量推进村庄整治，在规范管理、规范操作、规范运行的基础上，扩大城乡建设用地增减挂钩规模和范围。运用现代信息技术手段加强土地利用变更情况监测监管。
（二十一）建立城镇低效用地再开发激励机制。允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发。完善城镇存量土地再开发过程中的供应方式，鼓励原土地使用权人自行改造，涉及原划拨土地使用权转让需补办出让手续的，经依法批准，可采取规定方式办理并按市场价缴纳土地出让价款。在国家、改造者、土地权利人之间合理分配“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造的土地收益。
（二十二）因地制宜推进低丘缓坡地开发。在坚持最严格的耕地保护制度、确保生态安全、切实做好地质灾害防治的前提下，在资源环境承载力适宜地区开展低丘缓坡地开发试点。通过创新规划计划方式、开展整体整治、土地分批供应等政策措施，合理确定低丘缓坡地开发用途、规模、布局和项目用地准入门槛。
（二十三）完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。加快推进农村土地确权登记颁证工作，鼓励地方建立健全农村产权流转市场体系，探索农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出机制，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益，提高资源利用效率，防止闲置和浪费。深入推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，稳步开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。
三、文旅产业投资中应注意的几点问题
1、新产业仍是以旅游消费行为（而非固定资产投资）为主线的一次跨界扩张，以服务带动固定资产投资，即文旅产业中的服务属性。我认为很多地产商可能会误读这个文件，说国家出了这样一个政策，是不是我就可以拿这个做旅游地产了。我碰到有些论坛讲解上述文件时，认为都是对房地产的利好政策，我认为不是这个逻辑。我的理解是仍然是以旅游为主线，不过是缺了相应的配套措施。
2、中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间、政府与企业之间，存在着复杂的利益博弈关系，期望以单一可复制模式迅速实现利益的难度明显增大，在考虑商业利益的同时，应充分认识到文旅产业中的公共属性。
3、以专业资源（如养老、体育、医疗、研学等）进行商业权利置换时，应确保资源的专业性、特色性，确实可为地方政府带来利益增量（政治、文化、经济等），即须充分考虑到文旅产业跨行业、跨领域的特性。最近一家投资公司在北京做了一个“健康小镇”方案，他们把能讲的故事全写了上去，但被地方政府退了回来。因为地方政府说，该有的故事都有了，但每一个环节都没有给我带来我想要的亮点。
4、置换的商业权利可能是通过实体经营（租售、运营等）套现，也可能是通过资本市场套现，间或是两种模式混同套现。
5、在探索中时刻把握法律政策底线和边界。最近四五年，国家开始不断地打破原有的条框和政策导向。做旅游业的利益需求最短也是三五年，甚至十年，都是中长期投资。中长期投资最大的风险是政策风险，因为地方政府五年换一届。所以为什么ppp操作起来有难度呢？ppp讲的是二十年的经营权，但是政府官员干了三五年就走了。这种情况下，所有落地的企业对政策的调整，政策的底线在哪儿，边界在哪儿都要随时研究。