农村集体经济组织成员资格认定纠纷的救济路径

引言
不久前有一则新闻，说的是一个“入赘婿”家庭因当地重男轻女的村规民约，维权八年却始终未能成功申请到宅基地的事件。[1]在这八年间，新闻当事人曾就其未能分配宅基地并享受集体经济组织收益一事提起民事诉讼，但法院认为该诉请的前提是原告具有经济合作社成员资格，但该成员资格的认定不属于人民法院民事诉讼受案范围，因此裁定不予受理。[2]经原告上诉，二审法院维持了原裁定。[3]由于缺乏明确的法律规定，此类涉及农村集体经济组织成员资格认定的纠纷不被法院受理的情况在我国多个地区普遍存在，客观造成了村民“救济难”的问题。本文将从这一现象切入，对学界和实务界的观点进行归纳总结。
一、农村集体经济组织成员资格认定纠纷的常见情形
截至本文发布前，我国法律对农村集体经济组织成员资格认定标准没有规定。虽然农业农村部2020年发布的《农村集体经济组织示范章程（试行）》第9条简单列举了成员身份的取得条件，可概括为“户籍在本社、长期在本社生产生活、履行成员义务、与本社成员存在近亲属关系”四要件。[4]实际上，由于示范章程中的表述较为笼统，且不具有强制力，并不足以应对各地纷繁复杂的现实情况。
有学者归纳总结了实践中成员资格认定争议较大的20类情形，包括：农嫁农的外（婚）嫁女，入赘婿，离婚、丧偶、再婚，农嫁居人员及其子女，农嫁军人员及子女，全日制大、中专学校的在校学生，国家实行不包分配政策后全日制大、中专学校的毕业（肄业）生，武警部队人员、军人等，服刑期的劳改、劳教人员，原为农村集体成员现已为国家干部职工、国有企业就职人员和退休人员，自行“农转非”人员，征地农转非人员，在外经商、务工等人员，超计划生育子女、非婚生子女，依法收养的子女，空挂户，民办教师，退休（养）回乡人员，胎儿，城嫁农女。[5]
以上20类情形，基本可以说是因婚育、就业、读书等产生跨区域人口流动的结果，是近几十年来时代巨变的产物。而以低流动性的静态社会为土壤的旧的村规民约，往往无法成熟地应对这类新情况、新问题，造成个体的不平等、不公正和整体的失序。而一条通畅有效的救济途径，不仅能够解决个案纠纷、避免矛盾激化，还能对当地的治理体系起到一定的纠错功能和价值引领作用。
二、农村集体经济组织成员资格认定纠纷的救济路径
近年来，各界针对农村集体经济组织成员资格认定“归谁管”的观点分歧较大。落到司法实践上，再审改判或发回重审的案件数量较多。
在安徽高院审结的一起再审案件[6]中，户口在下屯村的马某等五人因为被下屯村民组认为不具有集体成员资格，不予分配耕地征收补偿款和安置门面房，对下屯村民组提起了侵害集体经济组织成员权益纠纷之诉，要求确认五人的集体经济组织成员资格和获得门面房安置的权利。
一审法院、二审法院均认为：案涉征地安置补偿的土地系政府划拨性质，不宜通过民事诉讼程序解决当事人纠纷，且集体经济组织成员资格的确认，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。下屯村民组通过召开村民会议或者村民代表会议，经过民主议定程序形成对集体收益的分配方案，是集体经济组织对内部事务的处理决定，属于村民自治范畴。
对此，马某等五人向安徽高院申请再审，经裁定提审。再审法院认为，马某等人的诉请属于人民法院民事诉讼的受理范围，其可以基于原《物权法》第63条第2款[7]的规定请求人民法院撤销下屯村民组的决定。据此，再审法院撤销了一审、二审裁定，指令一审法院对本案进行审理。
这起案件中出现了两种极具代表性的观点。一种观点认为，农村集体经济组织成员资格认定是纯粹的村民自治范畴，由此产生的纠纷只能通过村社内部程序解决；另一种观点认为，村民自治事由并不会排除当事人诉权，当事人在权利受到侵害时可以向人民法院提起民事诉讼以寻求救济。现将以上两种观点归纳为“村民自治说”和“民法救济说”。除此以外，“行政救济说”“选择救济说”也是实务中比较有代表性的观点。接下来本文将就这四种主要观点展开论述。
（一）“村民自治说”
“村民自治说”的法律依据主要是《村民委员会组织法》第1条[8]、第24条[9]，概而言之就是，基于保障农村村民实行自治的需要，涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。
在山东省日照市中级人民法院审结的某集体经济组织成员权益纠纷中，一、二审法院均认为，农村集体经济组织成员资格纠纷属于村民自治范围，人民法院不能对村民自治范畴的纠纷进行审查和干预。[10]
河南省南阳市中级人民法院也认为，对于农村集体经济组织成员资格应经何机关依据何标准认定，我国法律尚无明确的规定。集体经济组织成员身份的认定涉及集体经济组织与成员之间的内部管理问题，应属于村民自治的范畴，不属于人民法院受理民事案件范围。[11]
此外，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会曾于2013年就该问题作出《对十二届全国人大一次会议第3220号建议的答复》，其中指出，农村集体经济组织成员资格的认定，可在当地人民政府指导下，根据本地、本村实际情况，由所在村的村集体经济组织依照法定程序予以认定。浙江[12]、湖南[13]等地的法院都曾援引该答复中的观点驳回原告村民的起诉。
由于集体成员资格的认定没有全国统一的标准，法院出于审慎、克制的考虑不轻易进行裁判有其历史和现实原因。然而，将决定权交给村社，须以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的有效实现为前提。否则，个体在面临集体的侵害时，极易陷入求助无门的境地。
实际上，最高人民法院于2018年发布的《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》第37条已经明确提出，要依法妥善处理农村集体经济组织成员资格问题，审慎处理尊重村民自治和保护农民基本财产权利的关系，防止简单以村民自治为由剥夺村民的基本财产权利[14]。如今，法院以村民自治为由驳回起诉的情况已经较前几年有显著减少，但仍有部分地区坚持“村民自治说”，因此当事人在提起诉讼时需要特别注意当地法院的在先判决或裁定，并及时调整维权策略。
（二）行政救济说
此处所称的行政救济，指的是将存在争议的农村集体经济组织成员资格交由行政机关确认，其法律依据为《村民委员会组织法》第27条[15]、第36条[16]，该条款主要规定了人民政府对村民自治的监督义务，即当村规民约、村民会议决定等违法或者侵权时，由人民政府责令改正。采取“行政救济说”的法院和采取“村民自治说”的法院，都认为不应当通过民事诉讼对农村集体经济组织成员资格作出认定，也都认同村民自治在成员资格认定中的主导作用，但“行政救济说”更强调行政权力对村民自治的引导和监督，主张行政机关有权力最终确定集体经济组织成员资格。
广东的法院普遍采用“行政救济说”。广东省高级人民法院在审理某侵害集体经济组织成员权益纠纷的再审申请时认为，集体经济组织成员资格的确定因关系到成员的切身利益，应属于集体经济组织内部自治管理的事项，故应按照集体经济组织章程申请处理或向当地相关政府部门申请确认和处理。未能通过民主议定程序分得征地补偿款的当事人，应当按照《村民委员会组织》第27条第3款的规定予以救济，不宜通过民事诉讼来主张。[17]
广东省惠州市中级人民法院进一步指出，侵害集体经济组织成员权益纠纷的当事方应当向相关行政职权部门申请确认其集体经济组织成员资格，如果经行政确认其确有成员资格，但集体经济组织仍不分配分红款，则其可另行提起民事诉讼。[18]
结合前述两份裁定书可以看出，广东的法院认为，集体经济组织成员资格纠纷应当通过行政途径救济，而涉及集体经济组织成员权益行使的纠纷才能通过民事途径救济。由此造成的结果是，大量涉及集体经济组织成员资格认定的行政纠纷发生在广东。截至2022年10月19日，以“集体经济组织成员资格”为关键词，通过Alpha案例检索工具搜索行政案件，可以得到14086 份裁判文书，其中10970份裁判文书由广东省的法院作出，占所有裁判文书的77.87%，远超其他任何一个地区。
与此同时，广东省更积极地落实行政机关在集体经济组织成员资格纠纷中的职责。在一起不履行行政管理法定职责行政纠纷中，广东省高级人民法院认为，外砂街道办作为汕头市龙湖区人民政府的派出机关，针对其辖区内当事人关于集体经济组织成员资格和待遇等的行政处理申请，有依法进行行政管理的法定职责，其在收到申请后两个月内未作出答复或处理决定，属于不履行行政管理法定职责违法。[19]
另一方面，并非所有地区都认为行政机关具有确认农村集体经济组织成员资格的权限。例如，吉林市船营区人民政府曾经在行政复议中撤销过吉林市欢喜乡人民政府对某村3户8名村民予以确认集体经济组织成员身份的决定，理由是现有的法律、法规未授权乡人民政府确定农村集体经济组织成员资格，有关集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定。[20]
当然，即便某一地区并不认可由行政机关直接对集体经济组织成员资格进行认定，当事人也并非完全无法通过行政途径进行救济。如果集体经济组织的决定存在违反法律规定（比较典型的就是违反《妇女权益保障法》第32条[21]、《农村土地承包法》第31条[22]的规定，使妇女无法享有与男子平等的权利）或者侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的情形，当事人可以基于《村民委员会组织法》第27条第3款、第36条第3款的规定向人民政府举报。
最高人民法院在审理一起行政复议再审案件时指出，如果村集体组织作出的决议违反法律、法规规定，侵犯村民合法权益，村民有权向基层政府控告、检举，请求予以监督。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第36条第2款的规定，基层政府收到村民的举报申请后，依法负有监督并责令改正的法定职责义务。政府应当及时纠正集体经济组织相关章程、方案中的违法条款。[23]
当然，需要认识到这种方案具有局限性。首先，如果集体经济组织的决定没有明确违法或者侵权，但又确实存在着判断标准不合理、不公正的情况，则未必会被认定为“侵犯村民合法权益”。其次，《村民委员会组织法》针对的是村民自治行为，而农村集体经济组织和村民委员会毕竟属于不同的法人，理论上拥有不同的主体身份，因此未来存在无法通过《村民委员会组织法》处理农村集体经济组织决定的风险。最后，《村民委员会组织法》只是规定政府对于违法、侵权的自治决定具有责令改正的权力，未规定政府具有直接认定集体经济组织成员资格的权力，因此很难直接通过举报来取得成员资格。
（三）“民法救济说”
根据“民法救济说”，当事人可以直接在民事诉讼中要求法院对其集体经济组织成员资格进行认定，其法律依据包括《民法典》第265条（原《物权法》第63条）、《村民委员会组织法》第27条和第36条。其中，《民法典》第265条和《村民委员会组织法》第36条，都赋予了合法权益受到侵害的村民向法院申请撤销集体经济组织决定的权利。
目前，许多地区的法院都采纳了“民法救济说”，对当事人的成员资格进行审查。截至2022年10月19日，以“集体经济组织成员资格”为关键词，可以得到109692份裁判文书，其中包含87503份判决书和22134份裁定书，粗略反映了对涉及“集体经济组织成员资格”的案件进行实体审理的案件数量。从案由上看，109692份裁判文书中，有100128份裁判文书的案由属于物权纠纷类，物权纠纷中有69534份裁判文书的案由为“侵害集体经济组织成员权益纠纷”，该案由是最高人民法院在《民事案件案由规定（2011）》中专门增设的。
在前文提到的下屯村案[24]中，安徽省高级人民法院详细地阐述了应当在民事诉讼中对当事人成员资格进行认定的理由。首先，马某等五人因下屯村民组的决定侵犯其合法权益，基于《物权法》第63条第2款的规定提出撤销该决定的诉讼请求，纠纷性质属于侵害集体经济组织成员权益纠纷，是人民法院受理民事诉讼的范围。其次，《村民委员会组织法》第24条对于村民自治范围的规定并未排除当事人对相关纠纷的诉权，村民自治本身也与司法救济并不矛盾，因此以村民自治事由排除当事人诉权无法律依据。最后，马某等五人是否具有下屯村民组集体成员身份，一是本身属于需要审理的当事人诉讼请求；二是属于审理本案主要争议事项——下屯村民组决定是否侵害马某等五人的合法权益——所应当查明的基础事实；三是属于认定马某等五人诉讼主体是否适格的要件事实。因此，马某等五人是否具有下屯村民组集体成员身份，是审理本案应当查明和认定的事项，属于本案审理范围。
简而言之，安徽省高级人民法院并不否认村民自治本身，而是不赞同村民自治对司法救济的排除。湖南省株洲市中级人民法院也在审理某侵害集体经济组织成员权益纠纷中提出，尽管涉案的分配方案集体经济组织讨论通过，但该决定与《妇女权益保护法》第32条、第33条的规定相抵触，不能据此否认原告的集体经济组织成员资格。[25]
需要注意的是，虽然采纳“民法救济说”的法院一般会在审理涉及集体经济组织成员权益的案件时对当事人的成员资格作出认定，但仅请求确认集体经济组织成员资格，而不针对具体的成员权益提出诉讼请求，存在不被法院受理的风险。因此，需要妥善制定诉讼策略，确保法院受理案件。
（四）“选择救济说”
主张“选择救济说”的学者认为，当事人在集体经济组织成员资格不被确认时，可以选择采取行政救济或者民法救济。实际上，《村民委员会组织法》第36条第1款规定了当事人对于村民委员会决定的撤销权，第27条第3款和第36条第2款、第3款规定了人民政府的监督权，自然意味着当事人在救济是并非只有一条单一路径可以选择。
最高人民法院已经在一起行政纠纷中明确表达了这一观点。该案中，最高院指出，根据《村民委员会组织法》第27条、第36条的规定，村民对农村集体经济组织作出的侵犯村民合法权益的行为有两条救济途径：一是向人民法院提起诉讼，二是由乡、镇人民政府责令改正。这两条途径均是村民依法获得救济的法定渠道，村民可以选择通过诉讼途径解决其与农村集体经济组织之间的侵权纠纷，也可以选择请求乡、镇人民政府行使行政监督权，依法责令农村集体经济组织改正侵权的决定。[26]虽然该案的争议焦点并不是集体经济组织成员资格的认定，但本文认为，该案的观点作为对《村民委员会组织法》第27条、第36条的解释，可以适用于集体经济组织成员资格纠纷中。
一些法院援引第27条排除当事人的撤销权，可能是因为《村民委员会组织法》的27条只规定了政府对于违法、侵权的自治决定的监督权，而没有提及受侵害当事人的撤销权，而是将后者单独置于第36条，造成理解上的偏差。而近日发布的《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）第36条，进一步厘清了政府监督权和当事人撤销权的关系。该条款规定如下：
“村民会议制定和修改村民自治章程、村规民约，应当自通过之日起10日内报乡、民族乡、镇的人民政府备案并公布实施。
村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的民主权利、人身权、财产权等合法权益的内容，不得违背公序良俗。
村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。对于村民会议或者村民代表会议作出的侵害村民人身权、财产权等合法权益的决定，受侵害的村民可以依法向人民法院申请撤销或者确认决定无效。”
《征求意见稿》第36条第2款规定了村民自治不得违法、侵权、违背公序良俗。第3款第1句规定了人民政府对于第2款所述事项的监督权，第2句则规定了受侵害当事人申请撤销或者确认决定无效的权利，避免了此前在法律条款解释上的误区。
本文认为，在《农村集体经济组织法》正式出台前，可以暂时将《村民委员会组织法》作为当事人的合法权利遭到集体经济组织侵害时获得救济的依据，确保当事人能够在尽可能多且顺畅的救济路径中进行选择。当然，鉴于目前全国各地的法院对于农村集体经济组织成员资格认定纠纷救济路径的观点尚未统一，在实务层面仍要根据当地的政策和在先裁判灵活调整维权方案，避免“跑空”。
注释
[1]姚家怡：《在人间｜悬浮在土地上的农村女性》，https://mp.weixin.qq.com/s/aqgdRHM2NITskwi3ZRrA 。
[2]具体案情，详见东阳市人民法院（2018）浙0783民初2279号民事裁定书。
[3]具体案情，详见浙江省金华市中级人民法院（2018）浙07民终1786号民事裁定书。
[4]《农村集体经济组织示范章程（试行）》第九条
户籍在本社所在地且长期在本社所在地生产生活，履行法律、法规和本章程规定义务，符合下列条件之一的公民，经书面申请，由本社成员（代表）大会表决通过的，取得本社成员身份：
（一）父母双方或一方为本社成员的；
（二）与本社成员有合法婚姻关系的；
（三）本社成员依法收养的； ；
……
[5]丁关良：《特殊人群在农村股改中的股权界定与保护》，载于《农村经营管理》，2020年第2期，第28-31页。
[6]具体案情，参见安徽省高级人民法院（2020）皖民再192号民事裁定书。
[7]该条款对应《民法典》第二百六十五条第二款：“农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”
[8]《村民委员会组织法》第一条为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。
[9]《村民委员会组织法》第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（二）从村集体经济所得收益的使用；
（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（四）土地承包经营方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案；
（六）宅基地的使用方案；
（七）征地补偿费的使用、分配方案；
（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
[10]具体案情，参见山东省日照市中级人民法院（2022）鲁11民终1682号民事裁定书。
[11]具体案情，参见河南省南阳市中级人民法院（2020）豫13民终4960号民事裁定书。
[12]具体案情，参见浙江省高级人民法院（2016）浙民申301号民事裁定书。
[13]具体案情，参见湖南省衡阳市中级人民法院（2021）湘04民终3139号民事裁定书。
[14]《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》第三十七条 依法妥善处理农村集体经济组织成员资格问题，保护农民基本财产权利。充分认识集体经济组织成员资格对农民享有土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等基本财产权利的重要意义，审慎处理尊重村民自治和保护农民基本财产权利的关系，防止简单以村民自治为由剥夺村民的基本财产权利。不断加强与农村农业管理部门、土地管理部门等单位的沟通协作，依法依规保护农村外嫁女、入赘婿的合法权益。
[15]《村民委员会组织法》第二十七条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。
村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。
村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
[16]《村民委员会组织法》第三十六条村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。
村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。
[17]具体案情，参见广东省高级人民法院（2020）粤民申12985、12986号民事裁定书。
[18]具体案情，参见广东省惠州市中级人民法院（2019）粤13民终365号民事裁定书。
[19]具体案情，参见广东省高级人民法院（2020）粤行终516号行政判决书。
[20]具体案情，参见吉林省吉林市中级人民法院（2022）吉02民终888号民事裁定书。
[21]《妇女权益保障法》第三十二条 妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。
[22]《农村土地承包法》第三十一条 承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。
[23]具体案情，参见最高人民法院（2017）最高法行申5157号行政裁定书。
[24]具体案情，参见安徽省高级人民法院（2020）皖民再192号民事裁定书。
[25]具体案情，参见湖南省株洲市中级人民法院（2022）湘02民终2074号民事判决书。
[26]具体案情，参见最高人民法院（2020）最高法行申674号行政裁定书。