《政府信息公开条例》修改之我见（一）

作者按
2015年起，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的修改就被纳入了国务院的立法工作计划。2017年3月20日，国务院办公厅印发的《国务院2017年立法工作计划》（以下简称《立法计划》）中，再次将《条例》的修改纳入“全面深化改革急需的项目”中，由国务院办公厅、法制办共同负责此项工作。可见，《条例》修改的重要性和紧迫性。本文中笔者将结合《条例》实施后存在的一些问题，谈谈对《条例》修改的一些看法。
1 政府信息的界定
《条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这一关于“政府信息”的定义看似具体、明确，但是“履行职责”的表述过于宽泛，且《条例》未对某类信息是否属于“政府信息”进行列举，导致行政机关工作人员在具体工作中，对于申请人申请获取的信息是否属于“政府信息”难以判定。
因此，在《条例》的修改过程中建议从以下三个方面对“政府信息”进行明确界定：
第一，将《条例》第二条中的“履行职责”明确为“履行行政管理职责”。这样就可以将“政府信息”与公安机关履行刑事侦查职责的过程中制作、获取和保存的“刑事侦查信息”区分开。
第二，明确列举某类信息属于“政府信息”。例如：内部管理信息如对外部产生约束力，且对相对人的权利义务产生实际影响则应属由《条例》调整的“政府信息”；行政程序结束，过程性信息应属由《条例》调整的“政府信息”；行政协议因系行政机关履行法定职责过程中形成的信息故应属《条例》调整的“政府信息”。
第三，明确列举某类信息不属于“政府信息”。例如：党务信息包括党组文号制发的文件及党政联合发文信息，因与行政机关履行行政管理职责无关故不应属于《条例》调整的“政府信息”。
2 对申请人权利滥用的认定和规制
自《条例》实施以来，各级行政机关的政府信息公开申请量和复议、诉讼量逐年增加。


与此同时，申请人权利滥用的现象也日渐突出。其中部分申请人将提出政府信息公开申请及对行政机关的答复进行复议、诉讼，作为其对维权的突破口，给行政机关施加压力以此作为谈判的筹码。权利滥用现象的普遍存在，极大的浪费了行政资源和司法资源。由于《条例》规定的不完善，对申请人恶意申请及滥用诉权的行为没有规定明确的认定标准和限制手段。
在相应的法律规定和司法解释出台前，人民法院以个案的裁判，探索申请人滥用诉权的认定标准和限制方法。其中典型的案例为《最高人民法院公报》2015年第11期刊登的陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案（以下简称“陆案”）。
该案的审判具有重要的指导意义，申请人知情权的行使应符合《条例》的立法目的，违背立法本意且不具善意的提出政府信息公开申请则构成知情权的滥用；对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，构成诉权的滥用。
虽陆案在对申请人权利滥用和规则方面进行了非常有意义的探索，但为更准确的认定申请人权利滥用行为并对其进行相应规制，《条例》在修改时应积极采取措施增加相应的条款。如可在《条例》中明确规定哪些政府信息公开申请行为属滥用知情权的行为，同时赋予行政机关拒绝受理的权利；另，可与《行政诉讼法》衔接，通过出台相应司法解释对申请人滥用诉权的行为进行明确界定，并规定人民法院对此类诉讼应裁定驳回起诉。
除“政府信息”界定不明确及申请人权利滥用现象普遍存在外，政府信息公开工作还有诸多亟待通过修改《条例》来解决的问题。针对其他问题的分析及建议，笔者将在后文中陆续与大家分享。