《药品管理法》是我国药品监管的基本法律。现行《药品管理法》于1984年制定，2001年首次全面修订，2013年和2015年两次修正部分条款。2019年8月26日，新版《药品管理法》经十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过，将于2019年12月1日起正式施行。
修订后的《药品管理法》共十二章155条，并对章节及结构进行了调整。此次为《药品管理法》自1984年颁布以来第二次进行系统性、结构性的重大修改，将药品领域改革成果和行之有效的做法上升为法律，因此引来社会多方的广泛关注。我们对其中几项重点修订的要点做出以下梳理和分析。
一、明确药品上市许可持有人制度
新版《药品管理法》专设一章，明确国家将对药品管理实行药品上市许可持有人制度(Marketing Authorization Holder，MAH)。药品上市许可持有人将成为药品全周期的主体负责人。修订后的《药品管理法》中提到，取得药品注册证书的，为药品上市许可持有人。当药品上市许可持有人为境外企业时，应由其指定的在中国境内的企业法人履行药品上市许可持有人义务，并与药品上市许可持有人承担连带责任。除定义外，还规定了药品上市许可持有人的责任义务，提到药品上市许可持有人应建立药品质量保证体系及药品上市放行规程，以保证放行的药品符合国家药品标准；建立年度报告制度，每年将药品生产销售、上市后研究、风险管理等情况按照规定向药品监管部门报告；同时药品上市许可持有人应当主动开展药品上市后研究，对药品安全性、有效性和质量可控性进行进一步确证，对已识别风险的药品及时采取风险控制措施；重视上市后变更控制，按照国家规定全面评估、验证变更事项对药品安全性、有效性和质量可控性的影响。
药品上市许可持有人实施后，企业需要注意的一大重要问题是对自身质量体系制度的完善及全方位管控。对比2016年国务院印发的《药品上市许可持有人制度试点方案》可以发现，试点方案中仅提到赋予持有人委托销售药品的权利，并未明确其能否自行销售。而新《药品管理法》中明确写入了药品上市许可持有人可以自行经营药品。在表述上，用“经营”代替“销售”也进一步明确了药品上市许可持有人的责任范围并非狭义上药品的售卖，而是更侧重于药品全生命周期的质量管理义务。因此，药品上市许可持有人需对自身以及受托生产企业、经营企业的质量管理体系进行定期审核，保证其持续具备质量保证和控制能力。当药品上市许可持有人为境外企业时，更需建立健全合理的管控机制，加强对其在中国境内设立的代表机构或者指定的企业法人的审核管理，严格遵照法律规定履行药品上市许可持有人的相关义务。
可以预见新版《药品管理法》实施后，可以进一步促进药品上市许可持有人制度的落地与发展。作为药品领域落实简化流程，优化服务改革的重要举措之一，药品上市许可持有人制度将改善以往事项拆分审批、多部门审批等问题，有效简化行政许可流程。同时，明确将药品上市许可持有人作为药品全周期的主体负责人，也将会对药品安全风险的管控起到至关重要的作用。
二、改革GMP/GSP认证管理的制度
新版《药品管理法》中，删除了“药品监督管理部门按照规定对药品生产企业是否符合《药品生产质量管理规范》的要求进行认证；对认证合格的，发给认证证书”及“药品监督管理部门按照规定对药品经营企业是否符合《药品经营质量管理规范》（GSP）的要求进行认证；对认证合格的，发给认证证书”的相关表述。可以说，国家从法律层面取消了药品监督管理部门直接进行的GMP/GSP认证。但是需要强调的是，取消GMP/GSP认证不等于取消了GMP/GSP规范本身，也不意味着监管放松。药品生产和经营企业仍需严格遵守GMP和GSP的相关规定，建立健全的药品生产及经营质量管理体系，保证药品生产及经营的全过程持续符合法定要求。药品研制方面，应当遵循药物非临床研究质量管理规范（GLP）、药物临床试验质量管理规范（GCP），保障药品研制全过程持续符合法定要求。相比较GMP/GSP认证时期“五年一大考”的形式，未来生产企业将可能面临常态化和更严苛的常规检查，突击检查等。
设立健全的自查机制以保证生产、经营活动的合规运作，也是各企业需要应对的问题之一。新版《药品管理法》中，对于不符合GMP、GSP、GLP、GCP等相关规定的惩处力度做出了调整。例如，对违规主体，先责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业整顿直至吊销药品批准证明文件、药品生产许可证、药品经营许可证等；对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，没收违法行为发生期间自本单位所获收入，并处所获收入百分之十以上百分之五十以下的罚款，十年直至终身禁止从事药品生产经营等活动。
三、完善审批流程，鼓励药物创新
新版《药品管理法》明确了国家支持以临床价值为导向、对人体疾病具有明确或者特殊疗效的药物创新，鼓励具有新的治疗机理、对人体具有多靶向系统性调节干预功能等的新药研制，推动药品技术进步。将新药临床试验由审批制改为默示许可制，临床试验机构的认证管理修改为备案管理，一定程度上提高了新药临床试验的审批效率。并首次对临床试验批准时间做了明确规定，提到国务院药品监督管理部门应当自受理临床试验申请之日起六十个工作日内决定是否同意并通知申请人，逾期未通知的，视为同意。
新版《药品管理法》中新增两条关于药品注册方面的规定。对申请注册的药品，国务院药品监督管理部门应当组织药学、医学和其他技术人员进行审评,对药品的安全性、有效性以及申请人保障药品安全性、有效性的质量管理、风险防控和责任赔偿等能力进行审查；符合条件的，发给药品注册证书（第二十二条）；对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病以及公共卫生方面急需的药物，中期临床试验已有数据显示疗效并能预测其临床价值的，可以附条件批准，并在药品注册证书中载明相关事项（第二十三条）。新增内容突显了在药品注册审批过程中对全周期质量管控以及上市后药品安全方面的重视。附条件审批也体现了以人民健康为中心的主题思想，进一步优化了药物审批流程，使之更为合理，更为人性化。
四、健全药品全周期监管制度
新版《药品管理法》强调了企业主体责任，要求药品上市许可持有人、生产经营企业的法定代表人或者主要负责人对药品的质量和生产经营活动全面负责。强化药品生产经营过程管理，要求生产经营过程必须持续符合法定要求，并补充药品原辅料供应商审核、出厂检验、上市审核等制度，严把原辅料采购、出厂、上市等关口。新版《药品管理法》还重点提到药品上市许可持有人、生产经营企业、医疗机构应当建立、实施严格的药品追溯制度，保证全过程数据真实、准确、完整和可追溯性。我们注意到与这一规定相配合，国家药品监督管理局已于2019年8月26日发布了药品追溯系统基本技术要求，并已开始实施。
此外，新版《药品管理法》补充规定了药品召回制度，药品存在质量问题或者其他安全隐患的，应当立即停止生产、经营、使用并召回。同时强化了疫苗等特殊药品的监管，强调除药品监管部门规定的情形外，疫苗等特殊药品不得委托生产。
五、加强药品安全问题的惩处力度
新版《药品管理法》运用多种处罚措施加强了药品安全的监管力度，并大幅提高了罚款额度。制售假药劣药的罚款金额分别从违法制售假药劣药的货值金额的“二倍以上五倍以下”、“一倍以上三倍以下”提高到了“十五倍以上三十倍以下”、“十倍以上二十倍以下”，并增加了十万元的货值金额下限。为完善违反禁止性规定行为的法律责任，新版《药品管理法》对一些严重违法行为实行“双罚制”，增加了处罚到人的条款，且明确了药品质量责任首负责任制。
新版《药品管理法》规定，因药品质量问题受到损害的，受害人可以向药品上市许可持有人、药品生产企业请求赔偿，也可以向药品经营企业、医疗机构请求赔偿。此外，对假劣药违法行为责任人的资格罚由十年禁业提高到终身禁业，对生产销售假药被吊销许可证的企业，十年内不受理其相应申请。新版《药品管理法》按照药品功效，明确界定了假药劣药范围。明确假药包括：所含成份与国家药品标准规定的成份不符的药品，以非药品冒充药品或者以他种药品冒充此种药品，变质的药品，所标明的适应症或者功能主治超出规定范围的药品。明确劣药包括：成份含量不符合国家药品标准的药品，被污染的药品，未标明或者更改有效期、超过有效期、未注明或者更改产品批号的药品，擅自添加防腐剂和辅料的药品，其他不符合药品标准的药品。备受关注的未经国家批准进口药品从现行法律的“按假药论处”中被单独列举出来，明确规定未经批准进口少量境外已合法上市的药品，情节较轻的，可以依法减轻或者免予处罚。
六、限制国家特殊药品的网售
新版《药品管理法》中，药品上市许可持有人及药品经营企业可以通过网络销售药品，但应当遵守本法药品经营的有关规定。此外，疫苗、血液制品、麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品等国家实行特殊管理的药品不得在网络上销售。在未来的实际运用中，将贯彻线上线下统一标准的原则，网售主体需为取得了相关许可证的实体企业。网售药品要遵守《药品管理法》中关于药品经营零售的相关规定。而关于备受关注的处方药的网络销售，具体管理办法将由国务院药品监督管理部门以及国务院卫生健康主管部门等部门联合制定。管理上的重点或为如何确保处方的真实性、对配送过程进行进一步规范以保证患者的用药安全等。
七、实行药品储备制度
新版《药品管理法》明确国家将实行药品储备制度，建立药品供求监测体系、及时收集和汇总分析短缺药品供求信息，对短缺药品实行预警，采取应对措施。并实行短缺药品清单管理制度短缺药品清单由国务院卫生健康主管部门会同国务院药品监督管理等部门制定，并适时调整。同时，鼓励短缺药品的研制和生产，对临床急需的短缺药品及原料药予以优先审评审批。对短缺药品，国务院有权限制或者禁止出口。必要时，国务院有关部门可以采取适当的生产、价格干预和组织进口等措施，以保障药品供应。
药品管理与百姓民生、经济发展息息相关。为保障药品监管工作依法开展，对《药品管理法》进行系统性、结构性大修，十分必要且意义重大。将于2019年12月1日起正式实施的新版《药品管理法》坚持风险管理的总体思路，在对药品质量管理做出了更加全面系统的规定的同时，大幅加强了监管力度。因此，相关企业应针对修订版的重要变更点及时做出业务调整，进一步完善合规管理体系，加强对自身药品研制、生产、经营及上市后安全问题的监管，切实贯彻落实新版《药品管理法》的有关规定，为公众健康及自身企业发展提供更为有效的保障。
新《药品管理法》的章节变化 |
新版《药品管理法》 （2019年修订） | |
第一章 总则 第二章 药品生产企业管理 第三章 药品经营企业管理 第四章 医疗机构的药剂管理 第五章 药品管理 第六章 药品包装的管理 第七章 药品价格和广告的管理 第八章 药品监督 第九章 法律责任 第十章 附则 | 第一章 总则 第二章 药品研制和注册 第三章 药品上市许可持有人 第四章 药品生产 第五章 药品经营 第六章 医疗机构药事管理 第七章 药品上市后管理 第八章 药品价格和广告 第九章 药品储备和供应 第十章 监督管理 第十一章 法律责任 第十二章 附则 |
修订后的《药品管理法》共十二章155条，并对章节及结构进行了调整。此次为《药品管理法》自1984年颁布以来第二次进行系统性、结构性的重大修改，将药品领域改革成果和行之有效的做法上升为法律，因此引来社会多方的广泛关注。我们对其中几项重点修订的要点做出以下梳理和分析。
一、明确药品上市许可持有人制度
新版《药品管理法》专设一章，明确国家将对药品管理实行药品上市许可持有人制度(Marketing Authorization Holder，MAH)。药品上市许可持有人将成为药品全周期的主体负责人。修订后的《药品管理法》中提到，取得药品注册证书的，为药品上市许可持有人。当药品上市许可持有人为境外企业时，应由其指定的在中国境内的企业法人履行药品上市许可持有人义务，并与药品上市许可持有人承担连带责任。除定义外，还规定了药品上市许可持有人的责任义务，提到药品上市许可持有人应建立药品质量保证体系及药品上市放行规程，以保证放行的药品符合国家药品标准；建立年度报告制度，每年将药品生产销售、上市后研究、风险管理等情况按照规定向药品监管部门报告；同时药品上市许可持有人应当主动开展药品上市后研究，对药品安全性、有效性和质量可控性进行进一步确证，对已识别风险的药品及时采取风险控制措施；重视上市后变更控制，按照国家规定全面评估、验证变更事项对药品安全性、有效性和质量可控性的影响。
药品上市许可持有人实施后，企业需要注意的一大重要问题是对自身质量体系制度的完善及全方位管控。对比2016年国务院印发的《药品上市许可持有人制度试点方案》可以发现，试点方案中仅提到赋予持有人委托销售药品的权利，并未明确其能否自行销售。而新《药品管理法》中明确写入了药品上市许可持有人可以自行经营药品。在表述上，用“经营”代替“销售”也进一步明确了药品上市许可持有人的责任范围并非狭义上药品的售卖，而是更侧重于药品全生命周期的质量管理义务。因此，药品上市许可持有人需对自身以及受托生产企业、经营企业的质量管理体系进行定期审核，保证其持续具备质量保证和控制能力。当药品上市许可持有人为境外企业时，更需建立健全合理的管控机制，加强对其在中国境内设立的代表机构或者指定的企业法人的审核管理，严格遵照法律规定履行药品上市许可持有人的相关义务。
可以预见新版《药品管理法》实施后，可以进一步促进药品上市许可持有人制度的落地与发展。作为药品领域落实简化流程，优化服务改革的重要举措之一，药品上市许可持有人制度将改善以往事项拆分审批、多部门审批等问题，有效简化行政许可流程。同时，明确将药品上市许可持有人作为药品全周期的主体负责人，也将会对药品安全风险的管控起到至关重要的作用。
二、改革GMP/GSP认证管理的制度
新版《药品管理法》中，删除了“药品监督管理部门按照规定对药品生产企业是否符合《药品生产质量管理规范》的要求进行认证；对认证合格的，发给认证证书”及“药品监督管理部门按照规定对药品经营企业是否符合《药品经营质量管理规范》（GSP）的要求进行认证；对认证合格的，发给认证证书”的相关表述。可以说，国家从法律层面取消了药品监督管理部门直接进行的GMP/GSP认证。但是需要强调的是，取消GMP/GSP认证不等于取消了GMP/GSP规范本身，也不意味着监管放松。药品生产和经营企业仍需严格遵守GMP和GSP的相关规定，建立健全的药品生产及经营质量管理体系，保证药品生产及经营的全过程持续符合法定要求。药品研制方面，应当遵循药物非临床研究质量管理规范（GLP）、药物临床试验质量管理规范（GCP），保障药品研制全过程持续符合法定要求。相比较GMP/GSP认证时期“五年一大考”的形式，未来生产企业将可能面临常态化和更严苛的常规检查，突击检查等。
设立健全的自查机制以保证生产、经营活动的合规运作，也是各企业需要应对的问题之一。新版《药品管理法》中，对于不符合GMP、GSP、GLP、GCP等相关规定的惩处力度做出了调整。例如，对违规主体，先责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业整顿直至吊销药品批准证明文件、药品生产许可证、药品经营许可证等；对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，没收违法行为发生期间自本单位所获收入，并处所获收入百分之十以上百分之五十以下的罚款，十年直至终身禁止从事药品生产经营等活动。
三、完善审批流程，鼓励药物创新
新版《药品管理法》明确了国家支持以临床价值为导向、对人体疾病具有明确或者特殊疗效的药物创新，鼓励具有新的治疗机理、对人体具有多靶向系统性调节干预功能等的新药研制，推动药品技术进步。将新药临床试验由审批制改为默示许可制，临床试验机构的认证管理修改为备案管理，一定程度上提高了新药临床试验的审批效率。并首次对临床试验批准时间做了明确规定，提到国务院药品监督管理部门应当自受理临床试验申请之日起六十个工作日内决定是否同意并通知申请人，逾期未通知的，视为同意。
新版《药品管理法》中新增两条关于药品注册方面的规定。对申请注册的药品，国务院药品监督管理部门应当组织药学、医学和其他技术人员进行审评,对药品的安全性、有效性以及申请人保障药品安全性、有效性的质量管理、风险防控和责任赔偿等能力进行审查；符合条件的，发给药品注册证书（第二十二条）；对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病以及公共卫生方面急需的药物，中期临床试验已有数据显示疗效并能预测其临床价值的，可以附条件批准，并在药品注册证书中载明相关事项（第二十三条）。新增内容突显了在药品注册审批过程中对全周期质量管控以及上市后药品安全方面的重视。附条件审批也体现了以人民健康为中心的主题思想，进一步优化了药物审批流程，使之更为合理，更为人性化。
四、健全药品全周期监管制度
新版《药品管理法》强调了企业主体责任，要求药品上市许可持有人、生产经营企业的法定代表人或者主要负责人对药品的质量和生产经营活动全面负责。强化药品生产经营过程管理，要求生产经营过程必须持续符合法定要求，并补充药品原辅料供应商审核、出厂检验、上市审核等制度，严把原辅料采购、出厂、上市等关口。新版《药品管理法》还重点提到药品上市许可持有人、生产经营企业、医疗机构应当建立、实施严格的药品追溯制度，保证全过程数据真实、准确、完整和可追溯性。我们注意到与这一规定相配合，国家药品监督管理局已于2019年8月26日发布了药品追溯系统基本技术要求，并已开始实施。
此外，新版《药品管理法》补充规定了药品召回制度，药品存在质量问题或者其他安全隐患的，应当立即停止生产、经营、使用并召回。同时强化了疫苗等特殊药品的监管，强调除药品监管部门规定的情形外，疫苗等特殊药品不得委托生产。
五、加强药品安全问题的惩处力度
新版《药品管理法》运用多种处罚措施加强了药品安全的监管力度，并大幅提高了罚款额度。制售假药劣药的罚款金额分别从违法制售假药劣药的货值金额的“二倍以上五倍以下”、“一倍以上三倍以下”提高到了“十五倍以上三十倍以下”、“十倍以上二十倍以下”，并增加了十万元的货值金额下限。为完善违反禁止性规定行为的法律责任，新版《药品管理法》对一些严重违法行为实行“双罚制”，增加了处罚到人的条款，且明确了药品质量责任首负责任制。
新版《药品管理法》规定，因药品质量问题受到损害的，受害人可以向药品上市许可持有人、药品生产企业请求赔偿，也可以向药品经营企业、医疗机构请求赔偿。此外，对假劣药违法行为责任人的资格罚由十年禁业提高到终身禁业，对生产销售假药被吊销许可证的企业，十年内不受理其相应申请。新版《药品管理法》按照药品功效，明确界定了假药劣药范围。明确假药包括：所含成份与国家药品标准规定的成份不符的药品，以非药品冒充药品或者以他种药品冒充此种药品，变质的药品，所标明的适应症或者功能主治超出规定范围的药品。明确劣药包括：成份含量不符合国家药品标准的药品，被污染的药品，未标明或者更改有效期、超过有效期、未注明或者更改产品批号的药品，擅自添加防腐剂和辅料的药品，其他不符合药品标准的药品。备受关注的未经国家批准进口药品从现行法律的“按假药论处”中被单独列举出来，明确规定未经批准进口少量境外已合法上市的药品，情节较轻的，可以依法减轻或者免予处罚。
六、限制国家特殊药品的网售
新版《药品管理法》中，药品上市许可持有人及药品经营企业可以通过网络销售药品，但应当遵守本法药品经营的有关规定。此外，疫苗、血液制品、麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品等国家实行特殊管理的药品不得在网络上销售。在未来的实际运用中，将贯彻线上线下统一标准的原则，网售主体需为取得了相关许可证的实体企业。网售药品要遵守《药品管理法》中关于药品经营零售的相关规定。而关于备受关注的处方药的网络销售，具体管理办法将由国务院药品监督管理部门以及国务院卫生健康主管部门等部门联合制定。管理上的重点或为如何确保处方的真实性、对配送过程进行进一步规范以保证患者的用药安全等。
七、实行药品储备制度
新版《药品管理法》明确国家将实行药品储备制度，建立药品供求监测体系、及时收集和汇总分析短缺药品供求信息，对短缺药品实行预警，采取应对措施。并实行短缺药品清单管理制度短缺药品清单由国务院卫生健康主管部门会同国务院药品监督管理等部门制定，并适时调整。同时，鼓励短缺药品的研制和生产，对临床急需的短缺药品及原料药予以优先审评审批。对短缺药品，国务院有权限制或者禁止出口。必要时，国务院有关部门可以采取适当的生产、价格干预和组织进口等措施，以保障药品供应。
药品管理与百姓民生、经济发展息息相关。为保障药品监管工作依法开展，对《药品管理法》进行系统性、结构性大修，十分必要且意义重大。将于2019年12月1日起正式实施的新版《药品管理法》坚持风险管理的总体思路，在对药品质量管理做出了更加全面系统的规定的同时，大幅加强了监管力度。因此，相关企业应针对修订版的重要变更点及时做出业务调整，进一步完善合规管理体系，加强对自身药品研制、生产、经营及上市后安全问题的监管，切实贯彻落实新版《药品管理法》的有关规定，为公众健康及自身企业发展提供更为有效的保障。