王璐：采矿许可证“空档期”相关法律问题研究

我国实行采矿许可证有效期管理制度，根据《矿产资源开采登记管理办法》，采矿许可证的有效期是根据矿山建设规模确定的，大型以上的有效期最长为30年，中型的最长为20年，小型的最长为10年。但实务中，审批机关并非仅根据矿产资源可开采年限这一单一因素决定采矿许可证的有效期及其延续期间，还会考量矿山安全、技术改造、资源整合、许可证延续等多重管理因素。采矿许可证到期后是否延续、延续期间长短也要将剩余储量、矿区规划、地质环境等各种因素纳入考虑范畴。
理想状态下，采矿许可证上记载的有效期应当是“无缝衔接”的，但实际上，采矿权人在采矿许可证有效期届满前申请延续，如果审批流程耗时较长，可能会在旧证到期和新证颁发之间形成空档期。相较于原采矿许可证，新颁发的采矿许可证除有效期限不同外，许可证号、采矿权人、开采矿种、开采方式、矿区面积、矿区范围等其他许可证要素均相同。
因现有法律、行政法规对于空档期开采行为的性质未作明确规定，导致司法实践中，对空档期开采行为是否属于无证开采、采矿权上设定的抵押权是否存续，以及相关开采行为是否构成非法采矿罪产生较大争议。本文拟追根溯源，立足于分析采矿权的特殊性质和采矿许可制度的本质，从法律规定、司法裁判和法理等不同角度，探讨研究采矿许可证空档期引发的有关民事和刑事法律问题。
一、采矿许可证有效期届满与抵押权存续问题
现行法律法规层面，未对采矿许可证有效期届满后，采矿权及附着其上的抵押权效力作出规定。《矿产资源开采登记管理办法》第七条第二款规定：“采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。”但该规定并未解决采矿权有效期届满前，采矿权人已经申请办理延续登记手续，延期登记未获批准或获批准情形下空档期间抵押权是否存续的问题。导致实务中存在不同做法，有的行政机关按照从严标准，认为只要采矿许可证到期，即认定采矿权人丧失采矿权，与之抵押权灭失。实践中亦有很多过期的采矿许可办理了续期，采矿权和抵押权由此获得延续。目前司法审判和登记机关对该问题的认识和处理均存在较大争议。为此，我们分析总结了最高人民法院和其他法院的部分判例，将司法裁判观点梳理如下：
1、采矿权有效期届满，未办理延期手续的，抵押权归于消灭
《矿产资源开采登记管理办法》第7条规定：“采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止”。据此，若采矿许可证到期未办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止，抵押权也归于消灭，抵押权人无法对抵押财产进行优先受偿。【（2015）红中民二初字第235号】【（2018）最高法民终292号】。
2、采矿权有效期届满后申请延续，延续申请未获批的，抵押权归于消灭
采矿许可证到期后，采矿权随之消灭，采矿权消灭即意味着原采矿权人不再享有对标的矿产资源的开采、利用、收益、管理等处分权利，“皮之不存，毛将焉附”，已不存在的采矿权上当然不能再设定或者延续抵押权。为此，即使抵押权已经设立，但若抵押物未能续期且无新的采矿许可证来延续，债权人的优先受偿权也可能无法实现【（2020）青民终230号】【（2020）最高法民终960号】。法院通常不支持因采矿权期限届满而主张的优先受偿权【（2018）鄂05民终1314号】【（2020）最高法民终146号】【（2015）红中民二初字第235号】【（2018）最高法民终292号】。
3、采矿权有效期届满后申请延续获批的，空档期抵押权是否存续争议较大
（2020）最高法民终146号案件中，最高人民法院认为采矿许可证有效期届满后、申请延续获批前，即空档期内采矿权处于一种不确定状态，暂时不支持抵押权人要求优先受偿的权利，续期获批之后抵押权人可另行主张。但该裁判规则并非普遍适用，更多裁判结果认定该种情况下抵押权人无法行使其抵押权【（2021）辽0411民初3003号】【（2018）最高法民终292号】。
从上述案例中，我们发现司法实务中，在采矿许可证到期后，抵押人是否能够办理完成采矿许可证延续登记手续，直接决定了债权人的采矿权之抵押权是否存续。到期未申请续期的，采矿权证废止，抵押权灭失；到期申请续期，但登记机关逾期未决定的，在行政诉讼中，可视为批准续期；对于空档期抵押权是否存续的问题则具有较大争议，存在不同的处理结果和裁判倾向。我们认为，采矿许可证到期虽获延续但存在空档期间的情形下，抵押权并非一律因为采矿权已经获得延续而当然一律延续。原则上，延续后的采矿权已经成为一项新的权利，抵押权不能延续，但是例外情况下，人民法院也可能根据个案具体情况，综合考虑空档期长短、形成空档期的原因、当事人是否存在过错等因素个案认定抵押权延续。
二、采矿许可证有效期届满与采矿权效力问题
如前所述，对采矿许可证有效期届满后，采矿权及附着其上的抵押权效力问题，理论界和实务界存在不同认识和做法，分歧较大。在此背景下，我们分析总结了最高人民法院和其他法院的部分判例，将司法裁判观点梳理如下：
1、采矿许可证的有效期和延续：根据《中华人民共和国矿产资源法》《矿产资源开采登记管理办法》等相关法律法规，采矿许可证到期后，采矿权人应在有效期满前30日前办理延续登记手续，否则许可证将自行废止【（2020）最高法行申6984号】【（2017）闽民申2796号】【（2015）晋行终字第160号】【（2017）皖行申16号】。若采矿权人未能在规定时间内提出延续申请，即使后来得到了批准，也无法获得采矿权【（2019）琼行终700号】【（2020）皖行申877号】【（2019）豫01民终2079号】等。
2、采矿权的注销：当采矿许可证有效期届满且采矿权人未按规定申请延续时，相关行政机关有权依法注销采矿许可证【（2019）琼行终700号】【（2020）最高法行申6984号】【（2015）黑高立民监字第13号】。此外，如果存在违法程序或行政决定不当的情况，可能会影响到行政裁决的效力【（2020）皖行申877号】。
3、在多个案例中，法院认为采矿权人未能在法定期限内提出延续申请，且未能提供充分证据证明其延续申请的合法性，因此不予支持其延续请求【（2019）琼行终700号】【（2020）最高法行申6984号】【（2017）闽民申2796号】等。
从上述案例可以看出，司法实务中人民法院倾向于认为，行政法规虽规定采矿许可证过期作废，但该作废只是暂时丧失采矿权，采矿权是否最终灭失处于不确定状态，后续都有赖于行政机关的续期审批。（2020）最高法民终146号判决书也认为，采矿许可证过期后、批准续期之前，采矿权处于一种不确定状态，虽然暂时不能支持抵押权人要求优先受偿的权利，但是续期获批之后抵押权人可另行主张。
我们认为，一般来说，采矿权是对一定范围内某种矿产资源开采的权利，一般对应相应的可开采储量。采矿许可证期限是许可开采生产活动的期限，由于矿法对最高年期有限定，往往大矿可采储量对应开采期限远超过采矿许可证明确的最高30年，即使正常开采生产，采矿许可证到期时，可采储量也远未开采完，因此，采矿许可证到期，只是表明暂时不能进行采矿生产活动，并不意味着对应范围内某种矿产资源的可开采储量开采完毕，也不意味着采矿权人全部权利丧失，对上述范围内矿产资源的开采权利并不会天然灭失。
在“空档期”，原采矿权人是否丧失采矿权，还享有其他何种权利，最高人民法院在（2018）最高法行再6号判决书称：“采矿许可证是地质矿产行政主管部门代表国家向采矿权申请人颁发的、授予采矿权申请人行使开采矿产资源权利的法律凭证，但并非唯一法律文件。采矿权人开采矿产资源权利的取得，虽以有权机关颁发采矿许可证为标志，但采矿权出让合同依法生效后即使未取得采矿许可证，也仅表明受让人暂时无权进行开采作业，除此之外的其他占有性权利仍应依法予以保障。同样，采矿许可证规定的期限届满，仅仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效。
三、采矿许可证有效期届满与非法采矿犯罪问题
根据《中华人民共和国刑法》第三百四十三条第一款规定，非法采矿罪是指违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重或者特别严重的行为。在犯罪构成上，“未取得采矿许可证”是非法采矿罪的必要构成要件要素。为此《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释[2016]25号）第二条专门明确了应当认定为“未取得采矿许可证”的几种具体情形：
（1）无许可证的；
（2）许可证被注销、吊销、撤销的；
（3）超越许可证规定的矿区范围或者开采范围的；
（4）超出许可证规定的矿种的（共生、伴生矿种除外）；
（5）其他未取得许可证的情形。
对于空档期，即采矿许可证到期后尚未注销、吊销前实施开采行为的，是否属于“未取得采矿许可证”，《矿产资源犯罪解释》未作出明确规定，司法实务中也存在不同认识。
实务中，对于采矿许可证到期后继续采矿的情形，有不少案件以本罪论处【（2020）云29刑终58号】【（2019）云01刑终42号】【（2017）闽08刑终364号】和【（2016）皖18刑终138号】。其理由在于：依据国务院《矿产资源开釆登记管理办法》第7条第2款关于“釆矿权人逾期不办理延续登记手续的，釆矿许可证自行废止”的规定，认定在采矿许可证到期、未办理延续手续的情况下，行为人实施擅自开采的行为属于“未取得采矿许可证”，构成非法采矿罪。但是，这一定罪的说理值得推敲。
首先，最高人民法院喻海松法官对《矿产资源犯罪解释》的“理解与适用”指出：“《解释》起草过程中，对于采矿许可证到期后继续开采矿产资源的情形，宜否认定为‘未取得采矿许可证’，存在不同认识。经研究认为，实践中采矿许可证到期后继续开采矿产资源的情形十分复杂，一律认定为‘未取得采矿许可证’恐有不妥。而且，对于其中情节严重的，可以吊销许可证，对于此后采矿的可以认定为《解释》第二条第（二）项规定的情形。因此，未将此种情形明确列为‘未取得采矿许可证’的情形。”这说明，最高司法机关在对《刑法》第343条的“未取得采矿许可证”作出解释时，已经考虑到了采矿许可证到期后逾期采矿的情形，但由于这种情形的社会危害性与无采矿许可证不可同日而语，因此，为限制刑法的处罚范围，并未将逾期采矿的情形明确列举在内。可见，《非法采矿解释》的本意是要限制对逾期采矿行为的处罚范围，与采矿许可证被注销之后，或自始就无采矿许可证的非法开采行为相比，在采矿许可证虽然逾期但被注销之前的采矿行为的法益侵害性尤其是对国家矿产资源所有权的侵害相对轻微，属于取得开采权之后滥用权利的行为，责令采矿许可证到期后的开采者补缴应当缴纳的费用，要求其办理采矿权延期手续以及进行采矿权年检，或者直接注销其采矿许可证，进行相应的行政处罚，就可以实现弥补损失、恢复矿产资源管理秩序的效果，没有必要动用刑罚手段。仅在许可证被注销、吊销或撤销之后继续开采的，才有必要动用刑法处罚。
其次，采矿许可证到期后继续开采行为在情节严重性和法益侵害性上，不等同于无许可证、许可证被注销、吊销或撤销后的开采行为。采矿权兼具行政和财产属性，采矿许可证有效期届满不意味着采矿权灭失。最高人民法院（2018）最高法行再6号行政判决书也指出：“采矿权人开采矿产资源权利的取得，虽以有权机关颁发采矿许可证为标志，但采矿权出让合同依法生效后即使未取得采矿许可证，也仅表明受让人暂时无权进行开采作业，除此之外的其他占有性权利仍应依法予以保障。采矿许可证规定的期限届满，仅仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效。”
主流司法裁判观点仍认为，采矿许可证的有无与采矿权是否存续之间并不能直接画等号。采矿许可证期限届满并不意味着采矿权当然灭失，而仅代表在对矿区范围内的矿产资源进行下一阶段的开采时，需要介入行政机关对矿山开发的经济指标、生态环境和安全生产情况等进行审查；只有当触及不予延续的禁止性规定时，才面临被注销、吊销或撤销的风险。在当前刑法及有关司法解释没有明确许可证到期后继续开采的行为性质的情况下，只有在采矿证到期后具有被注销、吊销或撤销许可证的严重情形时，该类空档期的开采行为才应当属于非法采矿罪的规制范畴。
如本文所述，对于采矿许可证到期后的处理方式、空档期采矿权及附着其上的抵押权法律效力，以及是否构成非法采矿犯罪问题，无论是行政机关的执法尺度，还是法院的裁判尺度，目前都不够统一，法律制度和政策层面，目前也缺乏一个统一、明确的规定，导致利益相关人该类问题的处理和法律后果缺乏明确的预期。我们建议采矿人以及抵押权人，应对矿业权的延续保持高度重视，在采矿权许可证到期前做好续期准备，及时根据《中华人民共和国行政许可法》《矿产资源开采登记管理办法》等规定在法定期限内向行政许可机关提出申请、到登记管理机关办理延续登记等手续，以保障自身权利的实现。