行政机关发现行政处罚错误怎么办？ ---以非法占地行政处罚案例为视角

导读
行政处罚是国家管理制裁体系的重要组成部分。行政机关实施行政处罚应遵循处罚法定、公正公开、权利保障、一事不再罚等原则。在查处行政违法行为时，应当做到证据确凿、认定事实清楚、定性准确、适用法律正确，并确保整个处罚程序合法，避免行政处罚错误或者程序违法引起行政复议或者行政诉讼的法律风险。
一、基本案情
2016年9月，某国土资源局接到举报，A村委会主任王某未经依法批准，非法占用土地建盖房屋。某国土资源局接到举报后及时核查，并立案调查。经过调查核实，王某未经批准，于2015年12月擅自占地654.30平方米打围墙、建盖房屋。2016年11月19日，某国土资源局向王某下达了《行政处罚决定书》，责令其限期拆除围墙及房屋，退还非法占用的土地654.30平方米。王某收到《行政处罚决定书》后，在法定期限内未提出行政复议，也未提起行政诉讼，但在限定的期限内不自动履行处罚决定。后来，某国土资源局审查发现因涉案土地符合土地利用总体规划（即案涉土地是土地利用总体规划确定的建设用地），《行政处罚决定书》作出的处罚决定适用法律有误，即对符合土地利用总体规划的依法应当没收，而非责令限期拆除非法占地上的围墙和房屋。面对这一主动发现的行政处罚错误问题，某国土资源局一时却不知如何应对。
二、非法占地的相关法律知识
（一）何为非法占地行为？
非法占地行为是指单位或者个人未经批准擅自占用土地、采取欺骗手段骗取批准占用土地以及超过批准的数量多占土地的违法行为。非法占地是国土资源违法行为中很常见的一种违法行为。
（二）非法占地的表现形式
1、未经批准占用土地：指单位或个人未取得合法用地批准文件或未办理用地批准手续而非法占用土地进行建设。
2、采用欺骗手段骗取批准文件占用土地建设：指单位或个人虽然取得了用地批准手续，但批准手续是通过欺骗方式取得，不具备合法性。
3、少批多占：指超过批准的用地面积占用土地，多占的部分属于非法占地。
4、其他形式的非法占地：如政府依法收回国有土地使用权，当事人拒不交还的；临时用地到期，当事人拒不归还土地或在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物的……
（三）非法占地的法律责任
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
根据上述法律规定可知，当事人非法占地，应承担相应的行政法律责任，情节严重的，甚至被追究刑事法律责任。
行政法律责任
当事人非法占地建设，一经查处，当事人将受到国土资源执法部门行政处罚，被责令退还非法占用的土地，处罚内容根据具体违法情况，或限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；或没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。当然，国土部门还可对当事人进行罚款，关于罚款的金额，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，国土部门可根据非法占用土地的面积按照每平方米30元以下的标准自由裁量决定。另，如果当事人是机关法人、事业单位法人、国有企业、社会团体，除承担上述行政法律责任外，违法单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员还将受到行政处分，按照《违反土地管理规定行为处分办法》的有关规定，处分类型有给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
刑事法律责任
根据《中华人民共和国刑法》的相关规定，如果当事人非法占地数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，将被处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
三、行政机关发现行政处罚决定有误后该如何处理？
笔者认为，基于法的安定性和信赖保护原则，行政处罚决定一经送达当事人即具有法律效力，行政机关不得擅自变更、撤销或随意停止执行。如果发现行政处罚确有错误，行政机关应该怎么办？由于不同的行政机关涉及的行政处罚所适用的法律规定不尽相同，行政处罚错误的具体表现各异，基于文章篇幅有限以及行文的需要，笔者仅以本文案例为视角进行评述，供交流和探讨。
《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正”。根据前述法律规定可知，行政机关发现行政处罚有错误的，依法应当主动改正。但遗憾的是，我国现行相关法律规定过于原则性，对何为行政处罚错误、行政处罚错误的具体表现、主动改正的程序等均无具体的操作性规定，导致行政机关在实践中如何主动改正错误的行政处罚带来困扰和不便。
本案中，某国土资源部门适用法律错误，作出的《行政处罚决定书》属于典型的行政处罚错误，依法应当主动改正。具体如何主动改正，如前所述，缺乏相应的法律操作规定。笔者认为，行政处罚属于具体行政行为，行政机关应当遵循具体行政行为的程序要求，确保改正行政处罚不仅适用法律正确，而且程序合法。就本案而言，笔者建议某国土资源局可按以下步骤操作：
1.及时联系当事人王某
第一，及时联系当事人王某，向王某说明已作出的《行政处罚决定书》适用法律有误，依法应当改正行政处罚内容，即将限期拆除改为予以没收非法占地上的围墙和房屋（以下简称“没收物”）。并以正式文件撤销已作出的《行政处罚决定书》，从王某处收回该《行政处罚决定书》。
2.向所属县人民政府提交《关于没收非法占地上没收物的请示》，请示人民政府指定有关单位接管没收物。
3.重新履行行政处罚告知程序
由于改变了行政处罚的种类，笔者认为应当重新履行行政处罚告知程序。按照《行政处罚法》和《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，予以没收的行政处罚应告知王某享有听证权，故某国土资源局应当向王某送达《行政处罚告知书》，除告知王某拟改正行政处罚的内容、享有陈述、申辩的权利外，还应当告知其听证的权利，如王某主张上述权利，应在告知书规定的期限内提出。
4.依法作出关于改正原行政处罚内容的《行政处罚决定书》
在确保王某的陈述、申辩和听证权利后，某国土资源局依法作出关于改正原行政处罚内容的《行政处罚决定书》，并将改正的《行政处罚决定书》依法送达给王某。需要特别说明的是，《行政处罚决定书》中应明确王某享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。
5.向人民政府指定的接收单位送达《没收财物移交书》
向人民政府指定的接收单位送达《没收财物移交书》，告知接收单位接收没收物并按照有关规定处理，同时附上改正后的《行政处罚决定书》和没收财物清单。
6.建议接收单位对其接收的没收物占用范围的土地拥有使用权按照法律规定完善用地手续。
根据房地一体的原则，接收单位占有、使用没收物意味着接收单位拥有没收物占用范围内的土地使用权。因此，某国土资源局在向接受单位送达《没收财物移交书》时，建议接收单位对其接收的没收物占用范围的土地拥有使用权按照法律规定完善用地手续。