典型案例：对土地行政协议案件中若干问题之简析

案情介绍
因城市旅游度假区建设需要，A公司的生产场地面临征迁。经协商，A公司与渡假区管委会、区国土分局、某街道办事处先后签订了四份“一揽子协议”，约定以土地置换等方式实行A公司的征迁。但是协议签订后十多年时间内仍因种种原因未向A公司交付土地，A公司陷入困境。为此，天册律师代理A公司向中级人民法院提起了行政诉讼，最终成功化解了疑难争议，帮助客户获得土地及赔偿。市中院还将该案作为成功化解行政争议的典型案例予以了宣传。
案情分析
1.关于“一行为一诉”原则的正确适用。
该案中，原告与各被告之间签订了多份协议，单从各份协议来看有土地征迁补偿、土地出让置换等多个不同的行政行为，涉及主体也不一样。如果按照行政诉讼“一行为一诉”的原则分别在不同法院向不同主体提起多项诉讼，在诉讼策略上不利。为此天册律师分析后认为，该案的基础法律关系是征迁补偿安置法律关系，原告与各被告签订的各协议系政府部门为兑现征迁补偿安置义务而签订的“一揽子协议”，原告起诉所依据的各协议均建立在征迁补偿安置这一基础法律关系之上，各协议之间具有高度关联性，且签约主体也存在交叉竞合的情形，是主协议和从协议的关系，因此应当在同案中一并起诉更有利，遂按照这一思路实施。此观点经法庭上的交锋最后得到了市中院的采纳支持。
关于“一行为一诉”原则，是行政诉讼中被告经常会提出的抗辩事由，希望增加原告诉讼的难度，也是行政诉讼立案中经常碰到的问题。天册律师认为，在涉及土地的行政协议案件中，包括招商、征迁、收储等方式，因行政管理的现状经常发生行政相对人与区政府、征迁管理单位、征迁实施单位、属地机关、征迁指挥部等不同主体签订多份协议的作法，一旦某个环节发生争议，容易发生各主体扯皮的现象。这种情况下，相对人制定最佳诉讼策略非常重要，尤其避免机械地按照“一行为一诉”提起多宗并不能解决问题的诉讼。要把多份协议，理解为是为了做同一件事情的“一揽子协议”，准确理解各份合同目的，分清主从关系，选择主协议提起诉讼和确定被告，对于最终解决争议极为重要。
2.虽是管委会签约但列区政府为被告对解决争议的重要性。
本案中，“一揽子协议”的签约主体中其实没有区政府，而是旅游渡假区管委会、指挥部、街道办事处、国土分局等主体，但天册律师分析后认为，应当将区政府列为第一被告。关于涉及管委会争议时如何正确列被告的问题即列管委会为被告还是列区政府为被告，曾经非常复杂，各地司法实践也不同，各类案例都有。本案当时正面临对这一问题如何梳理理解的问题。为此，天册律师充分援引行政诉讼法及其司法解释中的有关涉及管委会的条款精神，尤其是赶在地方条例即将对案涉管委会进行授权使其具有一定独立性的情况下，抓紧时机及时向市中院提起了诉讼，并将区政府列为被告，只是将管委会列为第三人。这一作法经法庭辩论，原告提出的法律依据和事实依据也得到了法院的采信。从事后来看，能将区政府列为被告对于解决行政争议非常有利，区政府有职有权可以调动资源直接决策，若只是管委会则需要事事请示，协调效率和成功率会低很多。而且将区政府列为被告，管辖法院是中级法院而不是基层法院，使法院的主动性增强，区领导也出庭应诉，给解决争议创造了有利条件。同样道理，在天册律师所办理的另一案件中，签约主体是指挥部，但诉讼时也是选择将区政府列为被告、指挥部列为第三人并获得法院支持，法律效果和社会效果都不错。
3.关于已出让地块与城乡规划变化之间的关系把握。
本案中，根据协议约定，被告应提供三十亩工业工地作为置换，具体供地方式是通过正常的招拍挂并签订了《国有建设用地使用权出让合同》。但是诉讼中被告规划和自然资源局提出抗辩称，根据城市总体规划的调整，案渉地块的规划已经调整为生态绿地（禁建区），因此已经无法提供工业用地，合同履行不能。对此，天册律师在庭审中就城乡规划与已经出让地块之间的关系、对何种情况下才存在规划调整影响土地开发建设等基本法律问题做了重点分析，发挥了承办律师具有近20年在城乡规划法律领域服务的专业优势，说服了法庭本案中并不存在因规划调整而导致合同履行不能的情形。根据天册律师的办案体会，在土地行政协议案件中，从协议签订到最终协议履行往往历时较长，在此过程中，时常发生地块所在区域进行规划调整优化等情形，但是这些调整并不必然导致合同履行不能，需要按照《城乡规划法》等规定，结合具体的总体规划、控制性详细规划、专项规划的内容，以及是否履行了必要的调整程序、项目所处于的开发程度等因素正确区分对待，与政府部门多作沟通，避免产生只要规划调整就应当按照规划实施的机械理解，减少不必要的争议。
4.关于执行阶段对交地标准的理解把握。
本案经市中院审理，判决原告胜诉，要求被告交地。但在履行判决过程中，原告发现宗地居然埋有直径2类的自来水供水管线。因供水管线系公共设施，无法进行移除，将极大影响公司后续土地建设使用。天册律师在参与收地时及时告知A公司如果按现状收地将有严重后遗症，建议暂不收地。之后，天册律师搜集了关于土地交付标准方面的一系列规定、实例、案例等材料，代表A公司同被告进行多轮沟通协商。后在市中院主持协调之下，最终政府认可了天册律师的观点和要求，增加了赔偿，并对后续如何在不迁移自来水管的前提下进行建设的方案达成了基本共识。对于出让地块交地标准，A公司对观感上的“三通一平”等有所认识，但是对于地块下可能存在埋设物缺少认识，在收地时忽略了。天册律师陪同A公司收地，及时发现这一重要缺陷使客户避免了被动。本案在审理阶段实现了A公司的主要诉求，在执行阶段解决了交地后的主要隐患，并使客户获得了比较充足的赔偿，殊为不易。
案情亮点
本案是一个典型的行政协议案件，其中涉及“一揽子协议”签订与行政诉讼“一行为一诉”的关系、被告确定及案件管辖，以及合同履约和违约责任承担等问题。并且，在判决生效后还面临执行判决过程中原被告双方对交地标准意见不一致，被告交付土地无法正常使用等情况。面对上述问题，天册律师从协议签订主体、协议内容、协议之间相互关系及原被告之间的法律关系等角度出发，在充分取证，对法律适用问题进行大量分析，并对类似案件进行检索的基础上，在代理过程中提出了有效的法律意见，被法院采纳，并依法判决要求被告限期交付土地并支付相应款项。同时，在本案执行过程中，经法院调解，天册律师代理原告与被告和解，协助原告最终获得可正常使用的土地，解决了历时十余年未能定纷止争的案件，维护了民营企业的合法权益。