积极公平视角下的行政首长出庭应诉制度

本文主要从积极、公平的视角浅谈《行政首长出庭应诉制度》在当下面临的尴尬境地，以及笔者立足于国情和实践，分析其原因，并有针对性的为《行政首长出庭应诉制度》在我国的有效实施所提出的几点浅薄建议，以期推动行政首长出庭应诉制度的有效实施，及国家法治进程。
2015年5月1日新《行政诉讼法》明确将行政首长应该出庭应诉写入法条，但在随后的司法实践中发现，行政首长出庭应诉率依旧很低，一些试点地市采取“出庭令”等方式强制行政首长出庭，但又发现，首长是来了，但全程不说话，或者正副职同时出庭，带4名律师，吓坏对面的原告。由此可见，行政首长出庭应诉，更重要的是要有积极的心态和公平的意识。
一、行政首长出庭应诉制度的现状
行政首长出庭应诉制的含义，是指在行政诉讼活动中，被诉行政机关的法定代表人或负责人或部门分管负责人要出庭应诉。行政首长应诉制，最早产生于1998年的6月陕西省合阳县人民法院的一条司法建议，该县党政、人大系统积极认同并推动该制度的确立。1999年8月合阳县人民政府和县人民法院就联合下发了《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，规定“机关部门一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉”。随后，部分地市及县政府也相应出台政策，要求在行政诉讼中，行政首长必须要出庭应诉。2004年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》出台，第28条明确规定：“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。”作为建设法治政府的一项举措，各地相继出台了行政机关负责人出庭应诉制度。2015年5月1日起实施的新《行政诉讼法》第三条更是以法条的形式明文规定了行政诉讼案件中，行政首长应该出庭应诉。
行政首长积极出庭，公平应诉有很强的现实意义和作用。首先他能强化行政机关依法行政意识和能力的培养，促进行政机关合法行政，合理行政。其次，行政首长积极出庭，公平应诉，能够在情绪上缓和行政机关与相对人的矛盾，双方当庭积极沟通，互相体谅，从而能从实质上快速化解行政纠纷。再者，该制度还能巩固法院的独立司法地位，破解开庭难，庭审难，执行难等问题，从而提升法院的司法权威。最后，该制度还能在推动国家法治进程方面有着巨大的功效。但在行政首长出庭应诉制度发展至今的第19年，该制度运行过程中存在的尴尬与无奈依然显存。
二、行政首长出庭应诉制度实施中的尴尬与无奈
1行政首长出庭不积极，出庭率低
据统计，自2015年5月1日起新《行政诉讼法》施行后，各地行政诉讼案件中行政机关出庭率有所增加，但仔细分析后仍不容乐观。以江苏省海安县为例，海安县是全国比较早开展行政首长出庭应诉制的地区之一，其出庭率高也被称为“海安样本”在全国范围内学习倡导。但统计后却发现，自2004年以来，出庭应诉者多为机关工作人员或者分管负责人，主要负责人出庭占比仅为12.68%。再如辽宁省绥中县，2015年行政审判案件有148件，行政机关应诉出庭数仅为48件，而包含副职在内的行政首长出庭应诉数仅为8件，占比仅为5.4%。再如武汉市，2014年武汉市行政诉讼结案数为1299件，行政机关包括副职在内的首长出庭数为5件，占比0.38%。就连最高法院院长周强在2015年11月3日向全国人大常委会汇报工作时也指出：“行政机关负责人出庭应诉率低”，并很明显的指出了现存的行政审判外部环境存在问题，即：行政机关负责人不愿出庭，出庭不愿发言，败诉不愿承担后果等问题。由此可见，新《行政诉讼法》的实施，对行政首长出庭率并没有太大的刺激作用，行政首长出庭不积极现象普遍存在。如此一来，解决行政机关与行政相对人矛盾的重担就落到了出庭工作人员或行政首长所委托的代理律师身上，但出庭的工作人员和行政首长所委托的律师他们就真的可以全权代表行政机关解决行政纠纷吗？据笔者走访了解，在行政相对人的角度来看，行政首长不出庭，即使法院作出公正的判决，行政相对人也从内心感觉不公，所诉的矛盾也没有彻底解决。
2行政首长庭审不发言，出庭形式感强
自“行政机关负责人应当出庭应诉”被写入《行政诉讼法》以来，行政机关负责人出庭率确实有所提高，但问题又来了，这些行政首长出庭后，却不发言，全程庭审由所带律师发言。有些媒体甚至称之为“走秀”，网友直呼形式感太强。据统计，2006年至2012年间，浙江省奉化法院共计受理168件行政诉讼案件，行政首长出庭率达100%，但亲自答辨率却为0.最高法院院长周强在向全国人大常委会报告时也指出行政审判的外部环境存在行政首长出庭不做声的问题。如此强的形式感，不得不让笔者为行政首长出庭制度的有效实施捏了一把冷汗。面对行政首长消极应诉，应付答辩的态度，不仅使行政诉讼案件所涉及的矛盾不能得到彻底的解决，也不能在根本上化解行政相对人内心的抵制情绪，反而还会增加行政诉讼的上诉率和“缠诉”现象，浪费司法资源，降低行政效率。行政首长出庭消极应诉也会给人民群众留下负面印象，导致行政工作难以开展，降低行政机关的权威和人民群众满意度。笔者认为，行政首长与其消极出庭应诉，还不如积极出庭，积极应诉，一方面能从根本上解决行政纠纷，缓和人民和行政机关的矛盾，提升政府的权威和人民满意度，从而可使日后的政令得到有效实施；另一方面还能节省行政资源和司法资源的浪费，减少上诉和“缠诉”现象的发生。因此，笔者认为，行政首长消极答辩的问题，亟需待解 。
3行政首长可委托更多律师出庭，原告处不公平地位
新《行政诉讼法》第三十一条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。”如果按照法条的规定，当行政执法者和行政首长共同出庭的时候，就可以各委托两名律师总共四名律师，那么坐在被告席的，就有可能是6个人。而原告席，则一般最多只能坐两名律师。这样一来，就显然造成原被告在庭审辩论环节处于不公平地位，虽然有的学者的解释被告最多可委托4名律师是“为了欢迎更多的律师为法人、公民或者其他组织提供代理和法律服务。”但笔者认为，从原被告的对峙外观来看，着实有些不公平，至少对原告来讲，即使法院公正审判，在原告心理层面也是不能接受的，这就为以后的上诉，“缠诉”，上访等不合理的救济埋下了隐患。因此，保证行政诉讼程序和实体的公平，较民事诉讼法相比，在行政诉讼法里更为重要。
有果就有因，据笔者深入探访、调查发现，单从法条规定的：“行政首长应当出庭应诉”，这一个单独的法条，却没有配套的监督追责制度，难以形成对行政首长的约束力。下面，笔者将从较为实际的方面来分析造成行政首长出庭不积极，庭审不公平，法院难执行的几点原因。
三、造成行政首长出庭难，庭审公平难的原因
1行政首长官本位意识严重，法律意识淡薄
据笔者观察，行政机关长期以来“官本位”思想严重，在一个城市中，行政机关和司法机关的工作人员在生活中多多少少都相互认识，当正儿八经的因行政诉讼在法庭相遇，行政机关工作人员会抱着侥幸心理，反正都是国家机关工作人员，法院应该不会难为“朋友”。于是，不理会、不出庭、不执行的“三不”政策由此萌生。或者因为担心自己出庭时的表现不佳，会留下话柄。再或者是因为担心败诉，给行政机关造成名誉和经济上的损失。因此，干脆直接来个不理睬，不配合，不执行。这也就造成了行政首长出庭不积极，出庭率低，即使行政首长出庭，也只是走过场，庭审中不发言的原因。这在当下法治社会大背景下是格格不入的，行政机关做不了学法，懂法，守法的标兵，岂能要求公民守法。因此，加强行政机关法律意识的教育培养，转变“官本位”为“民本位”思想，迫在眉睫。
2出庭应诉制度缺乏相应监督考核制度
公务员上班有考勤制度，学生上课也有考勤措施。但行政首长出庭制度却仅仅只有十个字，即“行政首长应当出庭应诉”。虽然被写入最新《行政诉讼法》，但缺失的监督考核制度，使这个富有跨时代意义的行政首长出庭应诉制度成为了一个纸老虎，空壳子。因缺乏相应配套制度带来的恶果，是显而易见的。法条确实规定了行政首长在行政诉讼案件中应当出庭应诉，却没有相应的配套制度来明确要求行政机关在哪类行政诉讼案件中必须出庭应诉，如若不出庭应诉会带来怎样的后果，没有规定，如若行政首长拒绝出庭应诉，该通过何种渠道来进行救济，这种与行政首长出庭应诉制度相配套的一系列监督制度，救济制度，在目前看来，是缺乏的。这也是造成行政首长可以委托更多律师出庭，使原告处于不公平地位的原因，因法律的漏洞，使原告处于不公平地位，却没有任何的救济途径和对策，就法律的体系化来讲，是不妥当的。因此，只有完善相应的配套制度，如监督考核制度，追责制度，救济制度来作为行政首长出庭应诉制度的保障制度，行政首长出庭应诉制度才能真正的发挥其应有的作用，才能大力推动我国法治社会进程，实现伟大的中国梦。
3基层法院行使职权受制于地方行政机关，导致法院“出庭令”不能有效实施
虽说司法机关和行政机关是两种不同性质的国家机关，一个负责审判执行，是国家的司法机关；一个负责执行国家政策，是为人民服务的国家行政机关。在法律层面上，虽规定法律面前人人平等。但当法院审判后执行的时候，却发现，法院所要强制执行的机关，是一个管着自己财政，人事，规划用地，土地使用的“衣食父母”机关。这种尴尬不言而喻，于是就造成了行政机关难出庭，难执行的尴尬境地。法律上虽明确规定法院的司法审判不受任何机关，企业，事业单位，法人及组织干涉，在这里的干涉，笔者认为它是一种“硬”干涉，即运用某种权力，强行进行干涉。法条虽然明确禁止这种干涉行为，但却禁止不了“软”干涉。例如“写条子”，“通电话”，“发短信”等虽然违法，但却没有严重后果的行为。因此，巩固法院独立的审判司法地位，使司法程序不受行政机关干涉，才是解决行政诉讼出庭难，庭审难，执行难等问题的关键步骤之一。
针对行政首长出庭不积极，庭审中迫使原告处于不公平地位的现象，笔者在上述中已经阐述了相关较为现实的原因，下面笔者将针对这些现象及原因，提出几点浅薄的建议，以期改善行政首长出庭应诉制度实施中存在的不积极，不公平等现象。
四、完善行政首长出庭应诉制度的几点建议
1提高行政机关出庭应诉意识，强化民本思想
a: 提高行政机关积极出庭应诉的意识
意识是行为之根本，因此，加强行政机关法制教育工作，是解决行政首长出庭难，从而使行政首长积极出庭的关键之举。笔者曾经与河南某市干部聊天中得知，他所知的行政首长出庭应诉制度，就是假如市政府为被告，那么出庭人应该是市长。由此可见，加强行政机关法制教育，才是行政首长应诉制度的生存之根。此外，加强行政机关法制教育还能提高行政机关依法行政的意识，提升执法的合法性和合理性，从而缓和行政机关与行政相对人的矛盾。不仅如此，加强行政机关法制教育，还能促进行政机关法制意识的培养，从而一定程度上缓解出庭难，审判难，执行难等现实中法院面临的尴尬境地。
b: 加强行政系统“民本位”思想教育，树立公平意识，落实服务理念
现阶段，已不能用树立服务理念来倡议。行政机关的服务理念，自中国共产党成立之时便已确立，即“全心全意为人民服务”。笔者认为现阶段更重要的是要落实服务理念，改变行政机关“官本位”思想为“民本位”思想。行政质量如何，政绩如何，交给人民评判。这样以来，行政首长甩掉官风官气，前来应诉，与原告当事人积极、公平的在庭上进行交流，调解，答辩，不无是一项具有里程碑意义的转变，相信行政首长作风的转变一定能使原告当事人真诚的交流调解，从而才能真正的，从本质上化解行政纠纷，从而解决上诉，“缠诉”，上访等一些浪费司法资源和行政资源行为的出现。因此，笔者认为，加强行政机关法制教育，强化“民本思想”，落实服务理念，是一切强制制度及行为之根。
2健全行政首长不出庭追责监督机制
a: 设立行政首长拒不出庭责任追究机制
面对行政首长应当出庭应诉的案件，却消极出庭，甚至不出庭的情况。此时，行政首长拒不出庭的责任追究机制就显得格外重要。因此，对于拒不出庭应诉的行政首长，地方政府可以将行政首长出庭应诉率作为行政首长晋升及待遇考核的准则之一。该制度的成效及效果是有目共睹的，例如苏州姑苏法院，设定相关机制，将“行政首长出庭应诉情况及时抄报给被诉行政机关同级政府法制办备案，并且定期将行政首长出庭应诉情况报给上一级法院”此举通过上级对下级的监督，形成了一整套较为完善的监督机制。其效果也是显著的，仅2015年1-6月份，行政首长出庭率就达到96%，成为全国各地相继模仿的“姑苏蓝本”。因此，笔者认为，在全国范围内，国务院应当设立相关行政法规，规定行政首长应当出庭应诉的，却拒绝出庭应诉这种情形所应当承担的责任及追究机制，以强有力的制度体系推动全国行政首长出庭应诉现状的有效改变，助推国家法制进程的大跨步前进。
b: 健全行政首长出庭应诉制度的监督机制
规则的有效运行，离不开监督，行政首长应诉制度确立以来，监督机制却跟不上步伐，导致行政首长出庭率低等一系列问题。笔者认为，在监督机制方面，应当建立四位一体的监督机制，即：行政机关上级对下级的监督，上级法院对下级法院的监督，同级人大对行政机关和法院的监督，社会舆论、媒体、人民大众等的监督。如此形成四位一体的监督机制，全方位的保障行政首长积极出庭，公平答辩。
3出台司法解释，完善相关法条，保证行政首长积极出庭，公平答辩
a: 规定行政首长必须出庭应诉的案件类型
木直中绳，輮以为轮，没有规矩不成方圆。行政首长出庭积极公平应诉，离不开相应的配套制度约束。虽然行政首长日机繁重，但行政诉讼案关系民生，关系到行政机关政策的有效运转。因此，完善行政首长出庭应诉机制，规定行政首长必须出庭应诉的案件类型，是保障行政首长出庭应诉制度的首要关键。立法机关可以就行政首长必须出庭的案件类型进行立法规定，以法条形式明确行政首长必须出庭的案件类型，例如将案件所在区域影响较大的案件，涉案标的较大的案件，涉案人数较多的案件，影响部分居民正常生活的案件等，将这些案件类型列为行政首长必须出庭应诉的案件，并且对“影响较大”“标的较大”“人数较多”这类数词做出具体解释，以此规定行政首长必须出庭应诉，这样一来，既可以减少行政首长不必要的出庭活动，也可以保障行政首长出庭应诉的实际效果得以良好实现。以应当应诉的案件类型为基础，以监督追责机制为保障，既能调动行政首长出庭应诉的积极性，又能减少行政首长被“缠诉”的可能性，岂不是一举两得之好事。
b: 准确解释行政诉讼法第三十一的有关规定，引导行政首长公平答辩
《行政诉讼法》第三十一条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。”因为此条的规定，当行政首长和具体行为人共同出庭时，行政机关一般会利用自身的社会资源及人才资源，组织4名优秀的律师为己方辩护。但原告方一般却是自己辩护或顶多委托两名律师为自己辩护。这就在形式和气势上造成了原被告庭审中的不公平因素的存在。原告往往会从内心感觉到不公，于是，即使法院作出了公正的裁判，原告依然会感觉到不公正，上诉往往是常事，这就从另一方面造成了严重的司法资源浪费及行政首长宝贵时间的浪费。因此，完善解释《行政诉讼法》第三十一条中关于原被告出庭所能委托代理人做准确解释，限定最多出庭人员，对原被告来说都无不是件大好事。当从双方当事人内心保证足够的公平，原被告才能完全的以解决矛盾为目的进行诉讼活动，从而解决了现实中存在的“缠诉”现象，以及减少司法资源及行政资源的浪费，从而提高行政及司法活动的效率，更主要的是解决了行政首长出庭应诉活动中的不公正现象，从而能以最低成本，最高效率，实质上化解行政机关和行政相关人之间的矛盾。
结语
行政首长出庭应诉制度自1998年陕西省合阳县创制以来，经历19年的摸索，已然成为我国行政诉讼法上不可或缺的一个重要制度，该制度被明确写入《行政诉讼法》是具有里程碑意义的一举，是我国法治社会建设的重要支点。因此，完善行政首长出庭应诉制度，完善其相应的配套制度，以保障行政首长应诉制度在我国的有效实施，确保行政首长积极应诉，公平答辩，才能保证我国法制建设的航母愈建愈强！