浅析莞版“实体经济十条”中的土地扶持政策

2017年10月19日，东莞市政府公布《东莞市贯彻广东省降低制造业成本若干政策措施全面推进实体经济企业规模与效益倍增实施方案》【东府（2017）89号】（下称“89号文”）。其中的土地扶持政策是城市更新政策在企业用地的具体体现，本文旨在通过学习、解析该文件中的土地扶持政策，进一步了解东莞企业用地相关的城市更新政策内容与趋势。
一、政策背景
2017年8月20日，为了进一步降低制造业企业成本、支持实体经济发展、建设制造强省，广东省政府出台《广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施》）（下称“实体经济十条”），并要求各地市结合本地区工作实际，于3个月内制定出台有针对性的政策措施。东莞市政府贯彻落实该文件精神，结合本地区实际情况，出台了“89号文”，该文件又被称为莞版“实体经济十条”，是针对东莞制造业企业的优惠政策。
“实体经济十条”第二条与第八条都是有关企业的土地扶持政策。其中，第二条是关于降低企业用地成本的规定，从保障工业用地供给、降低土地出让底价、推行灵活多样的土地出让方式等角度，降低企业在土地出让这一阶段的成本。而第八条则是关于支持工业企业盘活土地资源提高利用率的规定，基本单元分割、扩建改建不再征收土地价款差额、解决企业用地历史遗留问题、开辟不动产登记绿色通道等角度，鼓励工业企业合理使用土地，提高土地利用率，从而提高土地利用效益，解决企业在土地使用这一阶段的问题。“89号文”针对这两条规定，结合东莞实际进行了细化，形成了符合东莞特色的制造业企业土地扶持政策。
二、政策学习与解析
（一）降低企业用地成本
1. 保障工业用地供给
“89号文”明确提出“要确保新增用地70%以上用于重大项目，“三旧”改造用地规划为居住用地和商业用地的比例原则上不高于60%，镇街不高于40%，确保‘三旧’改造土地优先用于产业类改造”，“支持制造业企业开展产业类改造工作”。
2.对符合条件的制造业项目降低土地出让价格
我国工业用地出让的最高年限是50年，而制造业企业的平均寿命仅为11.1年。制造业企业的寿命明显短于工业用地出让年限，在一定程度上会加重制造业企业的土地成本。“89号文”提出，对于省优先发展产业用地集约的制造业项目，且容积率和建筑系数超过《工业项目建设用地控制指标》所规定标准40%以上、投资强度增加10%以上的，土地出让底价可按所在地土地等别对应工业用地最低价标准的70%执行。同时，鼓励和引导镇街（园区）根据产业生命周期、企业资金实力等方面进行综合评价，在最高出让年限内，灵活确定工业用地的出让年限。这些规定，从附条件的降低土地出让底价与缩短土地出让年限两个途径，降低了制造业企业用地成本。
3.灵活确定工业用地供应方式
“实体经济十条”鼓励各地市实行弹性出让、先租后让等灵活的工业用地供应方式。“弹性出让”的供应方式中，灵活采用弹性年限出让土地，并合理确定土地出让价格修正系数，届满符合续期使用条件的可以采用协议出让方式续期，使企业可以根据产业周期、资金实力等灵活使用土地。
“先租后让”的供应方式中，工业用地租赁期满且经有关单位评估达到合同约定条件的，如出现其他单位对该用地提出用地申请的情况，在同等的出让金、投资强度等条件下，优先将原租赁企业确定为受让方。
“89号文”提出，要探索研究有关工业用地长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应政策。政府鼓励以租赁方式使用土地，且可在规定期限内按合同约定分期缴纳土地出让价款，延长了缴纳土地出让价款的期限，进一步降低工业企业用地成本。
（二）盘活土地资源
1. 实施制造业企业厂房产权分割试点
允许市“倍增计划”试点企业的工业物业产权按幢、层等固定界限为基本单位分割，可分割转让的建筑面积最高不超过总计容建筑面积的25%，且配套生活用房不可分割，用于引进产业链合作伙伴的产业项目，进一步支持工业企业打通产业链上下游，实现产业的优化与集中。
对入驻建于新型产业用地上的高标准厂房的中小微制造业企业给予租金补贴和部分费用减免优惠，高标准厂房可按基本单位风格登记和转让。此项规定有利于降低中小微企业使用厂房的成本，支持中小微制造业企业发展。
同时，将“层”设定为分割的最小单元，即不允许按“套、间”进行分割，抬高了炒作工业房地产的门槛，防止利用分割政策将制造业企业的工业物业和高标准厂房转变为工业房地产。
2. 三种情形不再增收土地价款，降低企业用地成本
第一，已签订土地出让合同的制造业企业用地（包含工业用地、仓储用地），因城市规划调整需重新办理用地手续的，在符合规划、不改变用途的前提下，提高容积率的，不再增收土地价款。
第二，宗地合并或分割，以及用地红线缩减的，不再增收土地价款。
第三，调整出让合同建筑高度、密度和绿地率等规划指标的，不再增收土地价款。
3. 解决历史用地问题
第一，对国家要求工业用地招拍挂前已建成的，但没有合法用地手续的重点制造业企业工业厂房项目，允许经公示后采取协议方式补办土地出让手续。
第二，对原已合法流转出让至重点制造业企业名下，并已建成投产的集体建设用地，允许企业用地在征收为国有建设用地后，直接协议出让至原企业。
第三，为边角地、天窗地等零星用地补办土地出让手续。对重点制造业企业原合法使用的工业用地或仓储用地旁边无法独立分宗、单独开发使用的零星用地，允许在依法完善建设用地征收、农转手续后，纳入原用地一并规划，以协议方式将土地供应给原项目用地企业使用。
三、个人总结
结合省政府“实体经济十条”与市政府“89号文”两份文件，从政策目的来看，政府致力于进一步降低制造业企业成本，推动制造业企业的可持续发展，发展实体经济。但从城市更新相关的土地扶持政策来看，企业用地相关的城市更新政策呈现出灵活性提高的趋势，在土地出让年限、土地出让金额、产权分割等方面，都存在因企业自身特性与条件而做出一定调整的可能，在降低企业用地成本的同时，也有利于鼓励企业积极参与城市更新项目。同时，政府发挥引导作用，调动市场主体和资金建设高端产业载体的积极性，新增用地保障工业用地比例、控制居住用地与商业用地比例，探索出台新型产业用地（M0）“1+X”的政策体系，反映了政府推动工业用地改造，改造土地优先用于产业类改造，发展新型产业用地的趋势。
这两个趋势，反映了政府在城市更新中对工业用地现状与改造方向的重视，加强对工业用地改造项目的学习和研究，是具有实际意义的。