中国数据基础制度的“四梁八柱”

随着科技不断创新，数字经济迅猛发展，数据作为数字经济的关键生产要素，在社会发展中凸显出越来越重要的作用，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。于2020年3月30日发布的《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》首次将数据作为与土地、劳动力、资本、技术同等重要的生产要素提出来，要求加快培育数据要素市场，加强数据资源整合和安全保护。
作为对《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的回应，2020年5月8日，全国人大审议通过《民法典》，2021年1月1日起实施，专列一条规定对数据进行法律保护；2021年6月10日，全国人大常委会审议通过《数据安全法》，2021年9月1日起实施；2021年8月20日，全国人大常委会审议通过《个人信息保护法》，2021年11月1日起实施；2022年12月19日发布《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下称“数据二十条”），树立了我国数据基础制度的“四梁八柱”。
一、数据产权制度
01、数据产权分置制度
对于数据产权制度，“数据二十条”并未使用单一的所有权概念，而是结合数据要素的特点，创新性地提出了“三权分置”制度框架，即数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的数据产权分置机制。根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，按市场化方式推进数据“共同使用、共享收益”。
02、数据参与方权益保护
1.数据分类分级保护
对数据实施分类分级保护和确权授权机制。“数据二十条”将数据分为公共数据、企业数据、个人数据。公共数据是各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据，遵循“原始数据不出域、数据可用不可见”的原则，对于用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用，依法依规予以保密的公共数据不予开放。企业数据是各类市场主体在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据，市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，可以授权使用。个人数据是指承载个人信息的数据，对个人信息处理活动，遵循合法、正当、必要、知情同意的原则，应按照个人授权范围采集、持有、使用个人数据。
以上是“数据二十条”从数据来源角度对数据做的概括性分类，《数据安全法》则基于数据在经济社会发展中的重要程度，以及一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、利用，对国家安全、公共利益或者个人、组织合法权益造成的危害程度，将数据分为重要数据、核心数据、个人信息等。不同重要程度的数据实行不同等级的保护措施。
2.保护数据各参与方的合法权益
推进数据市场化流通交易，保护数据各参与方合法权益。数据参与方主要包括数据来源者、数据处理者。对于数据来源者，基于知情同意或存在法定事由的数据流通使用模式，保障其享有获取或复制转移由其促成产生数据的权益；对于数据处理者，保护其享有对持有数据自主管控、加工使用与经营获益的权利，承认和保护合法获取的数据加工使用权，保护经加工、分析等形成数据或数据衍生产品的经营权，以及数据流转相关财产性权益。
二、数据要素流通和交易制度
01、数据全流程合规和监管规则
“数据二十条”提出要完善数据全流程合规和监管规则体系。建立数据流通准入标准规则，强化市场主体数据全流程合规治理，确保流通数据来源合法、隐私保护到位、流通和交易规范。主要包括建立数据分类分级授权使用规范，数据质量标准化体系建设，数据流通安全保障技术、标准、方案，数据要素的定价模式和价格形成机制，企业数据合规体系建设和监管，数据安全管理认证制度等。
02、场内场外市场交易制度
一是统筹构建规范高效的数据交易场所。引导多种类型的数据交易场所共同发展，数据交易场所区分为国家级和区域级，级别不同定位不同。突出国家级数据交易场所合规监管和基础服务功能，强化其公共属性和公益定位。规范区域性数据交易场所和行业性数据交易平台，构建多层次市场交易体系，推动区域性、行业性数据流通使用。
二是培育数据要素流通和交易服务生态。培育一批数据商和第三方专业服务机构，通过数据商，为数据交易双方提供数据产品开发、发布、承销和数据资产的合规化、标准化、增值化服务，有序培育数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等第三方专业服务机构，提升数据流通和交易全流程服务能力。
三是构建数据安全合规有序跨境流通机制。开展数据交互、业务互通、监管互认、服务共享等方面国际交流合作，推进跨境数字贸易基础设施建设。针对跨境电商、跨境支付、供应链管理、服务外包等典型应用场景，探索安全规范的数据跨境流动方式。探索建立跨境数据分类分级管理机制，对影响或者可能影响国家安全的数据处理、数据跨境传输、外资并购等活动进行国家安全审查和出口管制，防范数据出境安全风险。
三、数据要素收益分配制度
01、数据要素市场配置
顺应数字产业化、产业数字化发展趋势，完善数据要素市场化配置机制，由市场评价贡献、按贡献决定报酬，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，着重保护数据要素各参与方的投入产出收益，依法依规维护数据资源资产权益，通过分红、提成等多种收益共享方式，平衡兼顾数据内容采集、加工、流通、应用等不同环节相关主体之间的利益分配。
02、收益合理分配调节
发挥市场在资源配置中的决定性作用的前提下，更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用。保障数据要素收益分配体制的公平性，更加关注公共利益和相对弱势群体，探索公共数据资源开放收益合理分享机制，允许并鼓励各类企业依法依规依托公共数据提供公益服务。不断健全数据要素市场体系和制度规则，防止和依法依规规制资本在数据领域无序扩张。
四、数据要素治理制度
01、政府引导多方协同
“数据二十条”提出建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度，要把安全贯穿数据治理全过程，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式。发挥政府有序引导和规范发展的作用，强化分行业监管和跨行业协同监管，建立数据联管联治机制；建立数据要素生产流通使用全过程的合规公证、安全审查、算法审查、监测预警等制度，指导各方履行数据要素流通安全责任和义务；强化反垄断和反不正当竞争，加强经营者集中审查；健全网络和数据安全保护体系。
充分发挥社会力量多方参与的协同治理作用。鼓励行业协会等社会力量积极参与数据要素市场建设，建立数据要素市场信用体系，畅通举报投诉和争议仲裁渠道。
02、企业主体责任义务
对于企业，坚持“宽进严管”原则，压实其数据治理责任。推行承诺制，鼓励企业积极参与数据要素市场建设；严格落实相关法律规定，在数据采集汇聚、加工处理、流通交易、共享利用等各环节，推动企业依法依规承担相应责任；规范企业参与政府信息化建设中的政务数据安全管理；建立健全数据要素登记及披露机制，增强企业社会责任，打破“数据垄断”，促进公平竞争。