前言
2021年7月，徐州市某新能源科技有限公司在建设风电项目过程中，未经批准擅自占用土地建造风电升压站。经测量，涉及地块面积3052平方米，其中场地占地面积2602平方米、道路占地面积264平方米、电力井占地面积84平方米、建筑占地面积102平方米（建筑面积292平方米）。经核查，该地块地类为农用地（坑塘水面）2987平方米，建设用地（公路用地）65平方米，土地所有权属为杨巷镇金紫村集体经济组织。宜兴市自然资源和规划局依法作出宜自然资规罚（2022）8号行政处罚决定书如下：1. 责令徐州市某新能源科技有限公司退还非法占用的3052平方米土地；2. 拆除非法占用不符合宜兴市国土空间规划近期实施方案土地上建造的84平方米电力井、253平方米道路、恢复土地原状；3. 没收符合宜兴市国土空间规划近期实施方案土地上建造的2602平方米场地、292平方米建筑（房屋占地102平方米）、11平方米道路；4. 罚款人民币37730元。在风电项目建设中，经常出现因为违法用地而遭受行政处罚，甚至刑事追责的情况，用地合规对于风电项目，重要程度不言而喻。以上案例中，徐州市某新能源科技有限公司即因未批先建而遭受行政处罚，造成了巨大的经济损失。本文将聚焦于陆上集中式风电项目的临时用地合规，就此展开分析。
一、陆上集中式风电项目简介
根据《可再生能源发电有关管理规定》和《可再生能源产业发展指导目录》，风力发电可分为离网型风力发电（用于电网不能覆盖的居民供电）和并网型风力发电（用于电网供电），并网型风力发电又可分为陆地和近海并网风力发电。根据《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》等的规定，陆地风电项目又可分为分散式风电项目（指所产生电力可自用，也可上网且在配电系统平衡调节的风电项目）和集中式风电项目（指规模化集中开发大型风电场项目）。详见下图：
由于陆上集中式风电项目与临时用地较为密切，在陆上集中式风电项目中，有较多用地是涉及到临时用地，且现实中也存在不少因违法使用临时用地而受到行政处罚的案例，因此本文仅针对陆上集中式风电项目进行讨论。
二、临时用地简介
在对陆上集中式风电项目临时用地法律风险进行分析前，需要先了解临时用地的相关规定。根据《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号），临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态）。
根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》等规定，使用临时用地需要注意以下事项：
1. 临时用地的特点
一是使用情形特定，系因工程建设施工和地质勘查需要使用，除此外其他情形不符合临时用地条件；二是使用期限较短，一般不超过两年；三是不改变所有权属，获得临时用地使用权主要基于合同约定，原属国有的仍属于国有，原属集体的仍属集体，不需要办理征收手续，涉及农用地的不需要办理转用手续；四是使用要求有限制，不能建设永久性建筑物和构筑物，涉及农用地的使用期满后需复垦。
2. 临时用地的种类
一是建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的临时办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服务于工程施工的项目自用辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业，以及能源、交通、水利等基础设施项目的取土场、弃土（渣）场等使用的土地。
二是矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地。
另外，根据现行《土地管理法实施条例》第二十七条规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续。此处规定的临时用地应指因抢险救灾临时用于建设项目施工和地质勘查的用途而使用的土地。
3. 临时用地的审批
县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权。
4. 临时用地的申请
申请临时用地应当提供临时用地申请书、临时使用土地合同、项目建设依据文件、土地复垦方案报告表、土地权属材料、勘测定界材料、土地利用现状照片及其他必要的材料。临时用地申请人根据土地权属，与县（市）自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，明确临时用地的地点、四至范围、面积和现状地类，以及临时使用土地的用途、使用期限、土地复垦标准、补偿费用和支付方式、违约责任等。临时用地申请人应当编制临时用地土地复垦方案报告表，由有关自然资源主管部门负责审核。其中，所申请使用的临时用地位于项目建设用地报批时已批准土地复垦方案范围内的，不再重复编制土地复垦方案报告表。
5. 临时用地的权属
临时使用土地，土地使用权获得基于合同约定，不需要办理征收或者出让手续，使用国有土地的也不必办理划拨或有偿使用手续，只需签订临时使用土地合同，并对土地所有权人和原土地使用权人予以一定的补偿。这与集体土地征收导致土地所有权变更或国有土地出让获得土地使用权有本质区别。
6. 临时用地的使用时间
临时用地使用期限一般不超过两年。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。城镇开发边界内临时建设用地规划许可、临时建设工程规划许可的期限应当与临时用地期限相衔接。临时用地使用期限，从批准之日起算。
7. 临时用地的复垦
《土地管理法》第四十三条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”《土地复垦条例》第三条：“生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。” 临时用地使用结束后，生产建设单位或者个人负责复垦，土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。
8. 临时用地的取得方式
临时用地的取得方式包括土地征用和土地租赁两类，属于“不征不转”产权流转方式。其中土地征用包括可再生能源项目主体工程施工，施工期间需要按照规定与县级以上地方政府办理用地手续，不改变土地原有权属，但需临时变更土地现状地类用于施工，施工结束后复垦恢复原用途的方式。土地租赁是土地流转的一种方式，该情况在风电电站项目不占压情况下，不改变土地权属、土地地类，采取支付租金流转土地经营权的行为。
三、陆上集中式风电项目可以使用临时用地的范围
根据《电力工程项目建设用地指标（风电场）》和《风力发电场设计规范》（GB51096-2015），陆上集中式风电项目用地情况如下图：
从以上表格可以看出，当涉及采用直埋电缆敷设方式的集电线路用地、施工期施工道路、风电机组拼装、安装用地、其他施工用地（施工临时办公生活设施、施工加工场、砂石料堆放场等用地）时，可以使用临时用地。又根据《电力工程项目建设用地指标（风电场）》，陆上集中式风电项目开发建设过程中，取得临时用地可以通过设置地役权、借用土地等方式，但现实中最常见的还是通过租赁的方式进行临时用地。
需要特别留意的是，除了以上可使用临时用地的范围，其余用地均需要使用永久用地，一般获得永久用地的方式包括征收农用地后出让、集体建设用地协议流转（发包、租赁）、租赁未理用地等等方式。其中第5项交通工程用地的风电项目的进场道路、运营期检修道路较为特殊，该用地虽应视为永久用地并按照建设用地进行管理，但实践中普遍存在共用、租用农村道路等方法以避免履行前述用地程序的情况，较为常见的作法是通过“以偿代征”的方式取得进场道路、运营期检修道路的土地使用权，即通过与村集体签署协议并按照征地的标准一次性予以补偿进而替代征地程序。
四、临时用地相关法律风险
根据《土地管理法》的规定，我国实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护（具体土地分类情况详见《土地利用现状分类》）。临时用地管理制度是《土地管理法》规定的重要制度之一，现实中存在临时用地范围界定不规范、超期使用、使用后复垦不到位及违规批准临时用地等问题，甚至触碰了耕地保护红线。陆上集中式风电项目若需要使用临时用地，需要依法办理临时用地手续，否则将面临相应的民事、行政、刑事风险。
1. 民事风险
未经办理临时用地审批手续即使用临时用地，则基于该土地的相关租赁协议、合作协议等有可能会被认定为无效，对此司法实践中存在不同的观点。
1）认为构成无效的理由
根据《土地管理法》第五十七条、《土地管理法实施条例》第二十条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。《民法典》第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”另《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第30条规定：“下列强制性规定，应当认定为效力性强制性规定：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的”我国土地管理法实行土地用途管制制度，这是典型的对于土地管理的国家宏观政策，出于对耕地的特殊保护，国家对农用地用于建设用途严格加以限制，《土地管理法》第五十七条、《土地管理法实施条例》第二十条关于临时用地的规定，则是关于土地用途管制的具体制度，均属于效力性强制性规定，对于违反该规定的民事法律行为应当认定为无效。
司法实践中，大部分法院认为未经办理临时用地审批手续即使用临时用地，相关的合同约定违反了《土地管理法》第五十七条、《土地管理法实施条例》第二十条规定，根据《民法典》第一百五十三条规定，应认定为无效合同。如在(2021)渝0153民初7112、7113、7114、7115、7116号案件中，重庆市荣昌区人民法院认为：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。原、被告虽未签订书面土地出租合同，但根据原、被告的陈述、证人证言等证据可以证明原、被告就被告租用原告的承包地达成了口头协议，被告租用该土地用于非农建设，且未经依法批准、同意，属于无效合同。”
2）认为不构成无效的理由
但我们也留意到，有部分法院也会将以上规定认定为是管理性强制性规定。如在(2020)皖0421民初590号案件中，安徽省凤台县人民法院认为：“《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：……本案中，阳光电源股份有限公司租用张景卫提供的土地用作临时堆放物料的场地并签订物料堆放土地租赁协议，没有证据证明已经由土地行政主管部门批准，违反了上述法律规定，对此，阳光电源股份有限公司有过错。但是，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，并非所有违反法律规定的合同均无效，只有违反法律、行政法规的强制性规定所订立的合同无效。上述土地管理条款属于管理性规范，而非效力性规范，违反管理性规范的并不必然导致合同无效。”
2. 行政风险
《土地管理法》第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”由此可见，未经办理临时用地审批手续即使用临时用地，需要承担相应的行政责任，轻则罚款，重则限期拆除、没收，实践中因为违法用地被拆除、没收的项目屡见不鲜。
需要特别关注的是，行政机关进行行政处罚的过程中，如果发现违法用地行为达到或者可能达到刑事责任的追诉标准，可能会将该犯罪线索移交公安机关处理。
3. 刑事风险
《中华人民共和国刑法》（简称《刑法》）第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”实践中，违法使用土地达到一定条件需要承担刑事责任，主要表现为刑法第三百四十二条所规定的非法占用农用地罪。需要注意的是，构成非法占用农用地罪，需满足“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的条件，最高人民法院就此进行了规定，具体如下：
1）非法占用耕地
详见《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释【2000】14号）第三条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。”
2）非法占用林地
详见《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释【2005】15号) 第一条规定：“违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。”
3）非法占用草地
详见《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（法释〔2012〕15号）第二条规定：“非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大”。非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；（三）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；（四）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；（五）其他造成草原严重毁坏的情形。”
2021年7月，徐州市某新能源科技有限公司在建设风电项目过程中，未经批准擅自占用土地建造风电升压站。经测量，涉及地块面积3052平方米，其中场地占地面积2602平方米、道路占地面积264平方米、电力井占地面积84平方米、建筑占地面积102平方米（建筑面积292平方米）。经核查，该地块地类为农用地（坑塘水面）2987平方米，建设用地（公路用地）65平方米，土地所有权属为杨巷镇金紫村集体经济组织。宜兴市自然资源和规划局依法作出宜自然资规罚（2022）8号行政处罚决定书如下：1. 责令徐州市某新能源科技有限公司退还非法占用的3052平方米土地；2. 拆除非法占用不符合宜兴市国土空间规划近期实施方案土地上建造的84平方米电力井、253平方米道路、恢复土地原状；3. 没收符合宜兴市国土空间规划近期实施方案土地上建造的2602平方米场地、292平方米建筑（房屋占地102平方米）、11平方米道路；4. 罚款人民币37730元。在风电项目建设中，经常出现因为违法用地而遭受行政处罚，甚至刑事追责的情况，用地合规对于风电项目，重要程度不言而喻。以上案例中，徐州市某新能源科技有限公司即因未批先建而遭受行政处罚，造成了巨大的经济损失。本文将聚焦于陆上集中式风电项目的临时用地合规，就此展开分析。
一、陆上集中式风电项目简介
根据《可再生能源发电有关管理规定》和《可再生能源产业发展指导目录》，风力发电可分为离网型风力发电（用于电网不能覆盖的居民供电）和并网型风力发电（用于电网供电），并网型风力发电又可分为陆地和近海并网风力发电。根据《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》等的规定，陆地风电项目又可分为分散式风电项目（指所产生电力可自用，也可上网且在配电系统平衡调节的风电项目）和集中式风电项目（指规模化集中开发大型风电场项目）。详见下图：
由于陆上集中式风电项目与临时用地较为密切，在陆上集中式风电项目中，有较多用地是涉及到临时用地，且现实中也存在不少因违法使用临时用地而受到行政处罚的案例，因此本文仅针对陆上集中式风电项目进行讨论。
二、临时用地简介
在对陆上集中式风电项目临时用地法律风险进行分析前，需要先了解临时用地的相关规定。根据《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号），临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态）。
根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》等规定，使用临时用地需要注意以下事项：
1. 临时用地的特点
一是使用情形特定，系因工程建设施工和地质勘查需要使用，除此外其他情形不符合临时用地条件；二是使用期限较短，一般不超过两年；三是不改变所有权属，获得临时用地使用权主要基于合同约定，原属国有的仍属于国有，原属集体的仍属集体，不需要办理征收手续，涉及农用地的不需要办理转用手续；四是使用要求有限制，不能建设永久性建筑物和构筑物，涉及农用地的使用期满后需复垦。
2. 临时用地的种类
一是建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的临时办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服务于工程施工的项目自用辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业，以及能源、交通、水利等基础设施项目的取土场、弃土（渣）场等使用的土地。
二是矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地。
另外，根据现行《土地管理法实施条例》第二十七条规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续。此处规定的临时用地应指因抢险救灾临时用于建设项目施工和地质勘查的用途而使用的土地。
3. 临时用地的审批
县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权。
4. 临时用地的申请
申请临时用地应当提供临时用地申请书、临时使用土地合同、项目建设依据文件、土地复垦方案报告表、土地权属材料、勘测定界材料、土地利用现状照片及其他必要的材料。临时用地申请人根据土地权属，与县（市）自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，明确临时用地的地点、四至范围、面积和现状地类，以及临时使用土地的用途、使用期限、土地复垦标准、补偿费用和支付方式、违约责任等。临时用地申请人应当编制临时用地土地复垦方案报告表，由有关自然资源主管部门负责审核。其中，所申请使用的临时用地位于项目建设用地报批时已批准土地复垦方案范围内的，不再重复编制土地复垦方案报告表。
5. 临时用地的权属
临时使用土地，土地使用权获得基于合同约定，不需要办理征收或者出让手续，使用国有土地的也不必办理划拨或有偿使用手续，只需签订临时使用土地合同，并对土地所有权人和原土地使用权人予以一定的补偿。这与集体土地征收导致土地所有权变更或国有土地出让获得土地使用权有本质区别。
6. 临时用地的使用时间
临时用地使用期限一般不超过两年。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。城镇开发边界内临时建设用地规划许可、临时建设工程规划许可的期限应当与临时用地期限相衔接。临时用地使用期限，从批准之日起算。
7. 临时用地的复垦
《土地管理法》第四十三条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”《土地复垦条例》第三条：“生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。” 临时用地使用结束后，生产建设单位或者个人负责复垦，土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。
8. 临时用地的取得方式
临时用地的取得方式包括土地征用和土地租赁两类，属于“不征不转”产权流转方式。其中土地征用包括可再生能源项目主体工程施工，施工期间需要按照规定与县级以上地方政府办理用地手续，不改变土地原有权属，但需临时变更土地现状地类用于施工，施工结束后复垦恢复原用途的方式。土地租赁是土地流转的一种方式，该情况在风电电站项目不占压情况下，不改变土地权属、土地地类，采取支付租金流转土地经营权的行为。
三、陆上集中式风电项目可以使用临时用地的范围
根据《电力工程项目建设用地指标（风电场）》和《风力发电场设计规范》（GB51096-2015），陆上集中式风电项目用地情况如下图：
从以上表格可以看出，当涉及采用直埋电缆敷设方式的集电线路用地、施工期施工道路、风电机组拼装、安装用地、其他施工用地（施工临时办公生活设施、施工加工场、砂石料堆放场等用地）时，可以使用临时用地。又根据《电力工程项目建设用地指标（风电场）》，陆上集中式风电项目开发建设过程中，取得临时用地可以通过设置地役权、借用土地等方式，但现实中最常见的还是通过租赁的方式进行临时用地。
需要特别留意的是，除了以上可使用临时用地的范围，其余用地均需要使用永久用地，一般获得永久用地的方式包括征收农用地后出让、集体建设用地协议流转（发包、租赁）、租赁未理用地等等方式。其中第5项交通工程用地的风电项目的进场道路、运营期检修道路较为特殊，该用地虽应视为永久用地并按照建设用地进行管理，但实践中普遍存在共用、租用农村道路等方法以避免履行前述用地程序的情况，较为常见的作法是通过“以偿代征”的方式取得进场道路、运营期检修道路的土地使用权，即通过与村集体签署协议并按照征地的标准一次性予以补偿进而替代征地程序。
四、临时用地相关法律风险
根据《土地管理法》的规定，我国实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护（具体土地分类情况详见《土地利用现状分类》）。临时用地管理制度是《土地管理法》规定的重要制度之一，现实中存在临时用地范围界定不规范、超期使用、使用后复垦不到位及违规批准临时用地等问题，甚至触碰了耕地保护红线。陆上集中式风电项目若需要使用临时用地，需要依法办理临时用地手续，否则将面临相应的民事、行政、刑事风险。
1. 民事风险
未经办理临时用地审批手续即使用临时用地，则基于该土地的相关租赁协议、合作协议等有可能会被认定为无效，对此司法实践中存在不同的观点。
1）认为构成无效的理由
根据《土地管理法》第五十七条、《土地管理法实施条例》第二十条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。《民法典》第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”另《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第30条规定：“下列强制性规定，应当认定为效力性强制性规定：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的”我国土地管理法实行土地用途管制制度，这是典型的对于土地管理的国家宏观政策，出于对耕地的特殊保护，国家对农用地用于建设用途严格加以限制，《土地管理法》第五十七条、《土地管理法实施条例》第二十条关于临时用地的规定，则是关于土地用途管制的具体制度，均属于效力性强制性规定，对于违反该规定的民事法律行为应当认定为无效。
司法实践中，大部分法院认为未经办理临时用地审批手续即使用临时用地，相关的合同约定违反了《土地管理法》第五十七条、《土地管理法实施条例》第二十条规定，根据《民法典》第一百五十三条规定，应认定为无效合同。如在(2021)渝0153民初7112、7113、7114、7115、7116号案件中，重庆市荣昌区人民法院认为：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。原、被告虽未签订书面土地出租合同，但根据原、被告的陈述、证人证言等证据可以证明原、被告就被告租用原告的承包地达成了口头协议，被告租用该土地用于非农建设，且未经依法批准、同意，属于无效合同。”
2）认为不构成无效的理由
但我们也留意到，有部分法院也会将以上规定认定为是管理性强制性规定。如在(2020)皖0421民初590号案件中，安徽省凤台县人民法院认为：“《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：……本案中，阳光电源股份有限公司租用张景卫提供的土地用作临时堆放物料的场地并签订物料堆放土地租赁协议，没有证据证明已经由土地行政主管部门批准，违反了上述法律规定，对此，阳光电源股份有限公司有过错。但是，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，并非所有违反法律规定的合同均无效，只有违反法律、行政法规的强制性规定所订立的合同无效。上述土地管理条款属于管理性规范，而非效力性规范，违反管理性规范的并不必然导致合同无效。”
2. 行政风险
《土地管理法》第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”由此可见，未经办理临时用地审批手续即使用临时用地，需要承担相应的行政责任，轻则罚款，重则限期拆除、没收，实践中因为违法用地被拆除、没收的项目屡见不鲜。
需要特别关注的是，行政机关进行行政处罚的过程中，如果发现违法用地行为达到或者可能达到刑事责任的追诉标准，可能会将该犯罪线索移交公安机关处理。
3. 刑事风险
《中华人民共和国刑法》（简称《刑法》）第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”实践中，违法使用土地达到一定条件需要承担刑事责任，主要表现为刑法第三百四十二条所规定的非法占用农用地罪。需要注意的是，构成非法占用农用地罪，需满足“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的条件，最高人民法院就此进行了规定，具体如下：
1）非法占用耕地
详见《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释【2000】14号）第三条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。”
2）非法占用林地
详见《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释【2005】15号) 第一条规定：“违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。”
3）非法占用草地
详见《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（法释〔2012〕15号）第二条规定：“非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大”。非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；（三）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；（四）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；（五）其他造成草原严重毁坏的情形。”