经济新常态下PPP模式运行中律师服务的现状及问题研究（上）

自从中央2014年首次提出经济发展“新常态”，历经两年，“新常态”的特征愈发明显。其第一大特征就是“新常态”下的经济增速放缓，财政收入明显下降。为了解决政府举债规范化及公共财政资金不足的问题，政府与社会资本的合作（PPP）成为中国经济发展“新常态”下的必然产物。
近两年，全国各地力推PPP模式，且热情不减。律师作为市场经济的一份子，在PPP模式的推行起到了不可或缺的作用。但由于PPP模式所涉诸多问题尚未明确，导致律师的服务标准不一、服务水准层次不齐，服务现状与经济新常态对律师的服务要求尚有较大的差距。本文对律师服务PPP的现状进行分析，发现并总结问题，以期律师行业为PPP模式提供更全面的法律服务。
关键词：经济新常态 PPP模式 律师服务
新常态
“新常态”一词是习近平总书记2014年5月在考察河南的行程中首次提出的，所谓“新”就是“有异于旧质”，“常态”就是时常发生的状态。中国经济已走过三十多年的高速增长期，当前，我国经济已经进入新常态，经济增速由过去的高速增长转向中高速增长，财政收入增速也出现下行趋势。
为了适应经济新常态，减少政府负债、规范政府融资平台，创新公共服务投融资机制、扩宽社会资本投资渠道，PPP模式逐步进入了公众的视线。PPP模式的推广和实施，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化，更好的发挥市场的决定性作用，有利于打造中国经济增长的新引擎。同时，PPP模式有利于缓解地方财政压力、减轻地方债务风险，从而提高资源配置的效率和公共（产品）服务质量及供给效率，推动城镇化建设。
律师制度改革发展的经验表明，律师业务与经济发展有很强的正相关性，律师业务发展与我国市场经济完善的趋势之间也有很强的一致性。随着新常态下我国PPP模式的推行与实施，市场经济下律师参与PPP的非诉业务量也呈逐年上升的趋势。律师服务与PPP的发展如影相随，密不可分。律师为PPP提供法律服务的质量和效率得到了政府和社会资本方的认可。但PPP项目作为律师非诉业务领域的新型业务，律师的服务水准不仅存在区域差异，而且律师服务过程中所显现出的问题和不足也引起了PPP合作各方及律师行业本身的关注。律师如何快速适应经济新常态，如何为PPP模式提供全方位且到位的法律服务，应该是律师界近两年持续关注的问题。
一、我国PPP模式发展现状
PPP模式在我国的发展沿革
PPP模式起源于18世纪欧洲的收费公路建设。20世纪70—80年代，英、美两国均遭遇经济危机，为解决财政资金不足的问题，将PPP模式运用于公共项目的建设中，从而促进了公私合作伙伴关系的发展。
在亚洲，中国是较早尝试利用社会资本建设公共基础设施的国家。1995年5月，广西来宾B电厂成为我国第一个BOT试点项目。2001年12月，相关政策的出台极大鼓舞了社会资本参与经营性基础设施和公益事业项目建设的积极性。2005年，北京地铁4号线在国内首次明确采用PPP模式。此外，“鸟巢”等项目也进行了PPP模式的尝试。自此，我国政府全面打开社会资本进入公共服务领域的大门。2014年5月，国家发改委推出了80个涉及传统基础设施、清洁能源、油气、煤化工和石化产业等领域内鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，不少业内人士将此视为PPP模式在中国发展的规范化阶段。
PPP模式在我国的制度现状
1.外部制度保障
PPP模式的核心是公私合营，政府在PPP模式中既作为合作伙伴，又作为项目实施的监督者和制度的制定者，这无疑增加了腐败的几率。中共中央政治局于2014年6月审议通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》，为新一轮的反腐工作奠定了坚实的基础。十八届三中全会确定的“建设法治中国”进一步强化了法律的约束力与执行力。党纪、政策的出台，为PPP模式的推行与发展奠定了外部制度基础。
2.PPP模式自身制度建设
近两年时间，国务院、发改委、财政部、银监会等部门密集出台了有关PPP模式的政策法规文件40余个，总体可以分为控制地方政府债和推广规范PPP项目两大类。核心法规文件有：
银监会出台的《关于加强2013年地方政府融资平台借债风险监管的指导意见》中，针对政府融资平台公司，明确提出“六不准”，如不允许财政支出类的BT、不允许吸收公众资金、禁止地方政府担保等；《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，以控制地方政府债务增长、控制债务规模上限、加强财政预算管理等为主要内容。这一系列文件，以管理地方政府债务为目的，关闭了政府融资平台的融资大门。
财政部颁布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》被认为是推广PPP模式的开篇政策文件；发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确了发改委版的PPP合同指南；同时，财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》也明确了财政部版的PPP合同指南；国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见通知》明确了国务院针对推广PPP的政策导向；国务院《基础设施和公用事业特许经营管理办法》则是首个国务院层面关于PPP的 “准行政法规”。相关政策法规文件基本上形成了PPP模式的制度框架，使PPP模式在我国的推广与发展有章可循。
PPP模式发展过程中遇到的主要问题
1.PPP模式相关制度法律位阶较低，且存在制度重叠或冲突
目前国内关于PPP模式的制度规范，主要是国务院、各部委及各级地方政府的规范性文件、部门规章及部委规范性文件。以上政策法规的法律位阶低，缺乏法律制度设计。此前，由国家发展改革委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营法》系拟报全国人大通过的法律，但鉴于立法条件尚未成熟，最终以规章的形式出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于特许经营法的立法工作仍在探讨中。同时，财政部主导的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》已经结束征求意见，这带来的问题是，其与国家发展改革委主导的特许经营法如何进行区分、衔接，政府高层关于PPP未来立法思路是否调整值得关注与期待。
另外，目前多个政府部门分别颁布了针对PPP模式的操作指南和指导意见，由于缺乏协调，各行其是，在具体内容的设计上既有重复、也存在差异，造成了实践中法规适用的困惑。国家发展改革委、财政部、国土资源部、环保部、住建部、交通运输部等均涉及对PPP项目的监管，各部门之间如何协调，如何保证政策制定时的有效衔接也是亟待解决的问题。
2.社会资本对地方政府信誉度的信心不足，对PPP持观望态度
在社会资本早期已经以BT、BOT的形式与政府进行合作的项目中，出现了部分政府违规提供担保或到期无法兑现回购资金的情况，政府在与社会资本合作过程中滥用政府职权干预社会资本权利等问题也大量存在。这使得社会资本对政府信誉信心不足，从而导致大量社会资本持有者投资意愿下降，社会资本与政府之间无法及时、高效、互信对接，造成了资源的浪费与闲置。
3.地方政府盲目效仿PPP模式，为后期埋下风险隐患
在全国大力推行PPP模式的浪潮中，有些地方政府为了搞政绩工程或在没有完全掌握PPP的政策法规及进行物有所值评估和财政可承受能力论证的情形下，跟风效仿。有的地方政府采取“保底承诺、到期回购、明股实债”等方式吸引社会资本，借PPP之名行融资借债之实。此类不规范的或伪装的PPP项目，在社会资本投入时，双方合作愉快，而到政府兑现承诺时，或发生政府违约风险，或形成新的政府债，从而埋下巨大的风险隐患。这与国家推行PPP模式的初衷完全相悖。